Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeDa li su predloženim izmenama člana 27e Zakona o budžetskom sistemu i povećanjem plata (ne zarada) obuhvaćena i javna preduzeća osnovana od strane JLS? Na koji način usaglasiti povećanje cene radnog časa i minimalne zarade sa zaradama zaposlenih koji nisu na minimalcu, s obzirom da su fizički radnici zaradom stigli zaposlene koji su srednja stručna sprema i imaju značajne odgovornosti i ovlašćenja u preduzeću?
U predloženim izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu navodi se da se u članu 27e dodaju stavovi 59-61, koji glase:
„Izuzetno od st. 29-31. ovog člana, u 2022. godini zaposlenima u Ministarstvu odbrane, zaposlenima u zdravstvenim ustanovama, zaposlenima u ustanovama socijalne zaštite, zdravstvenim radnicima u zavodima za izvršenje krivičnih sankcija i zdravstvenim radnicima u Zavodu za sport i medicinu sporta Republike Srbije plate će se povećati za 8%.
Izuzetno od st. 29-31. ovog člana, u 2022. godini ostalim zaposlenima kod korisnika budžetskih sredstava, odnosno korisnika sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje osim Fonda za socijalno osiguranje vojnih osiguranika plate će se povećati za 7%.
Povećanje plata iz st. 59. i 60. ovog člana vršiće se počev od plate za decembar 2021. godine.”.
Zakon o budžetskom sistemu u članu 2. stav 1 tačka 5) definiše korisnike javnih sredstava i kaže da su korisnici javnih sredstava direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje i javna preduzeća osnovana od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, pravna lica osnovana od strane tih javnih preduzeća, pravna lica nad kojima Republika Srbija, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, druga pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda ostvarenih u prethodnoj poslovnoj godini, kao i javne agencije i organizacije na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama. Narodna banka Srbije ne smatra se korisnikom javnih sredstava u smislu ovog zakona, a na imovinu koju koristi, prihode, rashode i kapital, kao i finansijsko izveštavanje, primenjuju se odredbe zakona kojim se uređuju položaj, organizacija, ovlašćenja i funkcije Narodne banke Srbije.
Dalje, u istom članu i stavu a pod tačkom 6) definiše korisnike budžetskih sredstava i kaže da su to direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti. Pod direktnim korisnicima budžetskih sredstava zakon smatra organe i organizacije Republike Srbije, odnosno organe i službe lokalne vlasti, dok pod indirektnim korisnicima budžetskih sredstava smatra: pravosudne organe, mesne zajednice; ustanove osnovane od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, nad kojima osnivač, preko direktnih korisnika budžetskih sredstava, vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja.
Iz svega navedenog proizilazi da povećanjem plata u smislu predloženih izmena i dopuna člana 27e Zakona o budžetskom sistemu nisu obuhvaćena javna preduzeća, jer se ono odnosi na korisnike budžetskih sredstava.
Što se pitanja u vezi sa usaglašavanjem plata zaposlenih, radi dobijanja što preciznijeg odgovora preporučujemo obraćanje resornom ministarstvu, a savet se može dobiti i preko asocijacije preduzeća komunalne delatnosti „Komdel“.
Da li ista firma može da učestvuje u izradi projekta za izvođenje radova na određenom objektu, da daje dva člana komisije za javnu nabavku izbora izvođača radova za projektovani objekat i da učestvuje u vršenju stručnog nadzora nad izvođenjem predmetnih radova na objektu, kao deo zajedničke ponude? Da li je u pitanju sukob interesa?
Članom 50. Zakona o javnim nabavkama je uređen sukob interesa, pa je predviđeno da je „naručilac dužan da preduzme sve mere u cilju utvrđivanja, sprečavanja i otklanjanja sukoba interesa u vezi sa postupkom javne nabavke, da bi se izbeglo narušavanje načela obezbeđenja konkurencije i jednakosti privrednih subjekata.
Stavom 2. istog člana je propisano da sukob interesa između naručioca i privrednog subjekta obuhvata situacije u kojima predstavnici naručioca koji su uključeni u sprovođenje tog postupka ili mogu da utiču na ishod tog postupka, imaju direktan ili indirektan finansijski, ekonomski ili drugi privatni interes, za koji bi se moglo smatrati da dovodi u pitanje njihovu nepristrasnost i nezavisnost u tom postupku.
Sukob interesa u smislu stava 2. ovog člana naročito uključuje sledeće slučajeve:
Predstavnikom naručioca u smislu stava 2. ovog člana naročito se smatra:
Privrednim subjektom u smislu stava 2. ovog člana smatra se ponuđač, član grupe ponuđača i podizvođač.
St. 2. i 3. ovog člana primenjuju se i na povezana lica predstavnika naručioca iz stava 4. ovog člana, i to lica koja su u: krvnom srodstvu u pravoj liniji; pobočnom srodstvu zaključno sa trećim stepenom srodstva; tazbinskom srodstvu zaključno s drugim stepenom srodstva; odnosu usvojitelja i usvojenika; braku, bez obzira da li je brak prestao ili nije; vanbračnoj zajednici; odnosu staratelja i štićenika.
Predstavnik naručioca iz stava 4. ovog člana dužan je da se izuzme iz postupka javne nabavke ukoliko u bilo kojoj fazi tog postupka dođe do saznanja o postojanju sukoba interesa.
Nakon otvaranja ponuda ili prijava, predstavnik naručioca iz stava 4. tačka 2) ovog člana potpisuje izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa.“
Dakle, sukob interesa postoji kada predstavnici naručioca (rukovodilac naručioca odnosno odgovorno lice naručioca, član upravnog, izvršnog ili nadzornog odbora naručioca, član komisije za javnu nabavku, odnosno lice koje sprovodi postupak javne nabavke i njihova povezana lica, i to lica koja su u: krvnom srodstvu u pravoj liniji; pobočnom srodstvu zaključno sa trećim stepenom srodstva; tazbinskom srodstvu zaključno s drugim stepenom srodstva; odnosu usvojitelja i usvojenika; braku, bez obzira da li je brak prestao ili nije; vanbračnoj zajednici; odnosu staratelja i štićenika) koji su uključeni u sprovođenje tog postupka ili mogu da utiču na ishod tog postupka, imaju direktan ili indirektan finansijski, ekonomski ili drugi privatni interes, za koji bi se moglo smatrati da dovodi u pitanje njihovu nepristrasnost i nezavisnost u tom postupku, a to naročito uključuje situacije ako predstavnik naručioca učestvuje u upravljanju privrednog subjekta ili ima više od 1% udela, odnosno akcija privrednog subjekta (ali ne samo ove situacije).
U tom smislu, ako su članovi komisije za javnu nabavku istovremeno predstavnici firme koja učestvuje u izradi projekta, a koji članovi komisije (koji sačinjavaju konkursnu dokumentaciju, vrše stručnu ocenu ponuda i sve radnje u postupku javne nabavke), biraju u postupku javne nabavke izvođača radova po tom projektu i kada bi se ta ista firma u okviru zajedničke ponude pojavila kao nadzor nad izvođenjem tih radova, u smislu navedene odredbe, postojao bi sukob interesa.
Naime, članovi komisije koji su uključeni u sprovođenje tog postupka ili mogu da utiču na ishod tog postupka, i koji imaju direktan ili indirektan finansijski, ekonomski ili drugi privatni interes, za koji bi se moglo smatrati da dovodi u pitanje njihovu nepristrasnost i nezavisnost u tom postupku, nalaze se u sukobu interesa u opisanoj situaciji.
Dakle, predstavnici navedene firme ne bi mogli da budu članovi komisije za javnu nabavku.
Odlukom o budžetu planirana je aproprijacija energetske efikasnosti 2.000.000.00 dinara i potpisan Ugovor sa Ministarstvom da opština finansira 50% i 50% Ministarstvo. Kako izvođači nisu u mogućnosti da izvode radove zbog vremenskih prilika, da li opština može rebalansom da umanji aproprijaciju s obzirom da je potpisan Ugovor kojim se garantuje da je obezbeđeno 50% sredstava u budžetu za 2021. godinu, a da se Odlukom o budžetu za 2022. godinu planira taj iznos? Pitanje se odnosi i na sva namenska sredstva koja se neće potrošiti u ovoj godini, tj. da li se može rebalansom umanjiti te aproprijacije i pored potpisanog Ugovora?
Odredbom člana 54. stav 1 Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) propisano je da: „Obaveze koje preuzimaju direktni, odnosno indirektni korisnici budžetskih sredstava i korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje moraju odgovarati aproprijaciji koja im je odobrena za tu namenu u toj budžetskoj godini.“, a stavom 11 istog člana da: „Obaveze preuzete u skladu sa odobrenim aproprijacijama, a neizvršene u toku godine, prenose se i imaju status preuzetih obaveza i u narednoj budžetskoj godini izvršavaju se na teret odobrenih aproprijacija za tu budžetsku godinu.“
U skladu sa navedenim odredbama, treba imati u vidu da se iznos odobrene aproprijacije ne može umanjiti samo iz razloga što se plaćanje neće vršiti do kraja godine ako postoje preuzete obaveze, odnosno ako su radovi izvedeni, usluge izvršene ili roba isporučena. Treba imati u vidu i to da je obaveza preuzeta i u situaciji ako su radovi izvedeni, usluge izvršene ili roba isporučena a da još uvek nisu ispostavljeni računi. Ovako preuzete obaveze koje su preuzete u skladu sa odobrenom aproprijacijom za tekuću godinu u situaciji da se ne plate u toj budžetskoj godini, prenose se u narednu godinu za šta je takođe potrebno obezbediti aproprijaciju u budžetu za narednu godinu.
Rebalansom budžeta mogu se umanjiti samo aproprijacije za koje je izvesno da se, iz nekog razloga, planirane aktivnosti koje se sa tih aproprijacija finansiraju neće realizovati u budžetskoj godini, dok se aproprijacije za koje su preuzete obaveze ne mogu umanjiti.
U slučaju opisanom ovim pitanjem, ako se radovi ne mogu izvesti zbog vremenskih prilika (što mora biti konstatovano u građevinskom dnevniku od strane stručnog nadzora) a o čemu je izvođač radova dužan da obavesti investitora koji daje saglasnost za odlaganje, postoji obaveza zaključenja aneksa ugovora sa novim rokom za izvođenje radova. U slučaju da je novi ugovoreni rok za izvođenje radova u narednoj godini, onda se sredstva za finansiranje tih radova planiraju u budžetu za narednu godinu, a aproprijacija iz tekuće godine se može umanjiti srazmerno vrednosti tih radova koji će se izvesti u narednoj godini.
O nastalim okolnostima potrebno je obavestiti i Ministarstvo i shodno urediti izmene i dopune odredaba o pravima, obavezama i rokovima u Ugovoru zaključenim sa Ministarstvom.
Da li opštinski pravobranilac može da bude predsednik ili clan komisije za popis imovine (nefinansijske, pokretne i nepokretne imovine) opštine? Napominjemo, da se celokupna imovina opštine knjiži na razdelu opštinske uprave kojom rukovodi odnosno ovlašćeno lice je načelnik opštinske uprave.
Članom 7. Pravilnika o načinu i rokovima vršenja popisa imovine i obaveza korisnika budžetskih sredstava RS i usklađivanja knjigovodstvenog stanja sa stvarnim stanjem, propisano je da predsednik i članovi popisne komisije i njihovi zamenici ne mogu biti lica koja su odgovorna za rukovanje imovinom koja se popisuje i njihovi neposredni rukovodioci, kao ni lica koja vode analitičku evidenciju te imovine.
Imajući u vidu da pravobranilac nije direktno odgovoran za rukovanje imovinom, već ima prema Statutu i Zakonu jednu kontrolnu ulogu (daje mišljenja na predloge za pribavljanje i otuđenje), mišljenja sam da pravobranilac, odnosno njegovi zamenici mogu biti članovi Komisije za popis imovine.
Članovi Komisije ne mogu biti iz dela opštinske uprave koji su direktno zaduženi za rukovanje imovinom, vođenje evidencije imovine, niti njihovi rukovodioci.
Na kraju, postaviti nekoga iz pravobranilaštva je i korisno obzirom da on podnosi zahteve za upis, daje mišljenja na otuđenje, i dobro je da bude upućen u tokove popisa šta od imovine opština ima na raspolaganju.
Da li prilikom planiranja budžeta radna tela koja su obrazovana i nalaze se na različitim razdelima je potrebno razvrstati i po programima? Npr. Odbor za poljoprivredu koji je formirala Skupština, da li planirati u okviru programa 5 poljoprivreda i ruralni razvoj, Radno telo za izradu godišnjeg programa zaštite i uređenje poljoprivrednog zemljišta koju je formirao Gradonačelnik, planirati u okviru programa 5? Ovakvo razvrstavanje radnih tela, bi značilo da na svim razdelima imamo većinu programa definisanih Aneksom 5.
Zakon o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik RS“, br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon i 47/2018) u članu 36. propisuje da skupština JLS osniva stalna ili povremena radna tela za razmatranje pitanja iz njene nadležnosti. Radna tela daju mišljenje na predloge propisa i odluka koje donosi skupština JLS i obavljaju druge poslove utvrđene statutom JLS. Broj radnih tela, izbor, prava i dužnosti predsednika i članova radnih tela utvrđuju se poslovnikom o radu skupštine JLS.
Ukoliko osnivanje radnih tela, komisija od strane ostalih izvršnih organa JLS, nije uređeno Zakonom o lokalnoj samoupravi ili nekim drugim zakonom, JLS odnosno njeni izvršni organi bi svojim aktima (statutom, pravilnikom o radu gradskog/opštinskog veća, odlukom o gradskoj upravi), trebalo da uspostave i definišu mogućnost da posebnim rešenjem obrazuju stručna i savetodavna radna tela za pojedine oblasti iz svoje nadležnosti.
Odlukom o gradskoj/opštinskoj upravi, kao izvršnom organu, potrebno je definisati mogućnost formiranja radnih grupa od strane načelnika uprave, radi pripreme nacrta propisa ili rešavanja drugog pitanja iz delokruga više odeljenja, službi ili posebnih organizacionih jedinica, a koji zahteva saradnju više odeljenja ili angažovanje nekog stručnog lica koje nije zaposleno u upravi (npr. angažovanje stručnjaka u pojedinim komisijama za javne nabavke).
Rashodi za radna tela (saveti, odbori, komisije) koje osniva skupština JLS trebalo bi da budu planirani u okviru razdela direktnog korisnika Skupština opštine/grada, u programu/programskoj aktivnosti koja se odnosi na funkcionisanje skupštine, odnosno u Programu 16-Politički sistem lokalne samouprave, Programska aktivnost 2101-0001 Funkcionisanje Skupštine, obzirom da radna tela skupštine imaju ulogu da unapređuju rad skupštine davanjem mišljenja na predloge i odluke iz određene oblasti koje donosi skupština.
Ukoliko radno telo formira gradonačelnik/predsednik opštine ili gradsko/opštinsko veće, sredstva za njihov rad bi trebalo da budu planirana u okviru razdela direktnog korisnika koji je formirao konkretno radno telo u programu koji se odnosi na funkcionisanje tog izvršnog organa, odnosno u Programu 16-Politički sistem lokalne samouprave, Programska aktivnost 2101-0002 Funkcionisanje izvršnih organa.
Sredstva za rashode za radne grupe, odnosno komisije, koje formira načelnik uprave potrebno je planirati u okviru Programa 15 – Opšte usluge lokalne samouprave, Programska aktivnost 0001 – Funkcionisanje lokalne samouprave i gradskih opština.
Prilikom planiranja sredstava namenjenih za funkcionisanje radnih tela, treba voditi računa o tome da se članovi radnih tela koja nisu formirana u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, drugim posebnim zakonom, Statutom ili Poslovnikom JLS ne mogu plaćati iz budžeta JLS. Takođe, članovi radnih tela koji su iz reda zaposlenih se ne mogu plaćati ako se sednice radnih tela održavaju u toku radnog vremena za koje zaposleni primaju platu u skladu sa članom 11. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama („Sl. glasnik RS“, br. 34/2001,... i 21/2016 - dr. zakon).