Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeDa li u slučaju rada na određeno vreme u JLS po osnovi povećanog obima posla, postoji ograničenje u skladu sa Zakonom o radu, koji predviđa da rad na određeno vreme sa istim zaposlenim ne može biti duži od 24 meseca sa prekidima ili bez?
Shodno članu 37. Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) ugovor o radu može da se zaključi na određeno vreme, za zasnivanje radnog odnosa čije je trajanje unapred određeno objektivnim razlozima koji su opravdani rokom ili izvršenjem određenog posla ili nastupanjem određenog događaja, za vreme trajanja tih potreba. Poslodavac može zaključiti jedan ili više ugovora o radu na osnovu kojih se radni odnos sa istim zaposlenim zasniva za period koji sa prekidima ili bez prekida ne može biti duži od 24 meseca. Ako je ugovor o radu na određeno vreme zaključen suprotno odredbama ovog zakona ili ako zaposleni ostane da radi kod poslodavca najmanje pet radnih dana po isteku vremena za koje je ugovor zaključen, smatra se da je radni odnos zasnovan na neodređeno vreme.
Međutim, shodno članu 70. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018 - dr. zakon i 86/2019 - dr. zakon) radni odnos može se zasnovati i za vreme čije trajanje je unapred određeno (radni odnos na određeno vreme):
Radni odnos na određeno vreme zasniva se bez obaveze sprovođenja internog ili javnog konkursa, izuzev radnog odnosa na određeno vreme radi obuke pripravnika koji se zasniva nakon sprovedenog javnog konkursa, u skladu sa ovim zakonom i ako je potreba zapošljavanja prikazana u kadrovskom planu.
Radni odnos na određeno vreme ne može da preraste u radni odnos na neodređeno vreme, izuzev pripravniku, kad položi državni stručni ispit.
Dakle, shodno odredbama Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave radni odnos na određeno vreme ne može da preraste u radni odnos na neodređeno vreme, izuzev pripravniku, kad položi državni stručni ispit, što dalje znači da za zaposlenog koji radi duže od 24 meseca ne može da se smatra da je time zasnovao radni odnos na neodređeno vreme, a za razliku od odredbi Zakona o radu koje to predviđaju.
S druge strane, Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave se predviđa drugo ograničenje, u pogledu zasnivanja radnog odnosa na određeno vreme, a zbog privremeno povećanog obima posla, koji postojeći broj zaposlenih ne može da izvrši, a to je da traje najduže šest meseci u toku jedne kalendarske godine, a koje ograničenje važi za konkretno radno mesto.
Na osnovu člana 133. Zakona o planiranju i izgradnji: „Ministarstvo izdaje građevinsku dozvolu za izgradnju objekata, i to: 4) objekata crne i obojene metalurgije;“ Članom 12. stav 2. Zakona o ozakonjenju objekata je definisano da: „Nadležni organ izdaje rešenje o ozakonjenu onih objekata za čiju izgradnju je prema zakonu kojim se uređuje izgradnja objekata ovlašćen da izdaje građevinsku dozvolu u redovnom postupku, odnosno drugi organ JLS koji je statutom bio ovlašćen za izdavanje građevinske odnosno upotrebne dozvole u postupku legalizacije objekata.“ Da li se iz navedenog može zaključiti da je Ministarstvo nadležno za izdavanje rešenja o ozakonjenju za objekat – Livnica (ako se po logici stvari livnice svrstavaju u objekte crne i obojene metalurgije)?
Zakonom o planiranju i izgradnji (član 133. stav 2. tačka 4) definisano je da se objekti bazne i prerađivačke hemijske industrije, crne i obojene metalurgije smatraju onim objektima kojima odobrenje za izgradnju izdaje nadležno Ministarstvo za poslove građevinarstva. Shodno činjenici da se kapaciteti navedenih objekata razlikuju kao i njihov uticaj na životnu sredinu, razvijene su liste projekata (Uredba o utvrđivanju liste projekata za koje je obavezna procena uticaja i liste projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu „Sl. glasnik RS“, br. 114/08) za koje je obavezna izrada procene uticaja na životnu sredinu kao i liste projekata za koje se ona može tražiti a u kojima su navedeni kapaciteti istih. U skladu sa kapacitetima postrojenja za koje je vaša JLS dobila zahtev za ozakonjenje, kao i kapacitetima objekata iz iste industrije navedenih na Listi 1 i Listi 2 navedene uredbe, neophodno je utvrditi i konkretno nadležno telo koje će u toku postupka ozakonjenja kao deo elaborata za ozakonjenje sagledati i procenu uticaja na životnu sredinu a samim tim i definisati nadležnost organa za postupak ozakonjenja. Tačnost podataka o kapacitetima i tehnologiji koja se nalazi u objektu garantuje odgovorni projektant.
Pošto nemamo saglasnost da zaposlimo novo lice, a imamo nameštenika koji ispunjava uslove da bude premešten u službenika, po Zakonu mora da sprovedemo javni konkurs što smo i uradili. Da li je potrebno da Ministarstvo obavestimo da je nameštenik bio u stalnom radnom odnosu i da nije došlo do uvećanja broja zaposlenih?
U ovoj situaciji odgovornost je rukovodioca organa za raspisivanje takvog konkursa ukoliko ne raspolaže prostorom od 70% ili saglasnošću za novo zapošljavanje, s obzirom na to da je u trenutku njegovog raspisivanja neizvestan njegov ishod – u smislu statusa izabranog kandidata. Ukoliko je po raspisanom javnom konkursu za popunjavanje izvršilačkog radnog mesta izabrani kandidat lice zaposleno na neodređeno vreme u organu – u tom slučaju nije potrebna suglasnost za novo zapošljavanje (s obzirom da se ova situacija može tretirati kao raspoređivanje službenika na drugo radno mesto unutar organa). U obrnutom slučaju, ukoliko izabrani kandidat nije već zaposlen u organu JLS u kom se popunjava radno mesto, konkurs treba prekinuti i pokrenuti postupak pribavljanja saglasnosti za novo zapošljavanje, te nastaviti sa prijemom u radni odnos ukoliko se ta saglasnost dobije.
Što se obaveštenja tiče, analizirajući odredbe člana 27k Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 – ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 – dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) i odredbe Uredbe o postupku za pribavljanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava („Sl. glasnik RS“, br. 159/2020) utvrđeno je da nije predviđeno obaveštavanje Ministarstva finansija o promenama u broju zaposlenih u ovom konkretnom slučaju. Međutim, Uredba o postupku za pribavljanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava u članu 8., između ostalog, predviđa da je korisnik javnih sredstava u obavezi da podatke o broju zaposlenih i radno angažovanih lica učini javno dostupnim, isticanjem na svojoj Internet prezentaciji ili na drugi odgovarajući način. Ovi podaci treba da sadrže: broj sistematizovanih radnih mesta prema nivou kvalifikacija, ukupan broj zaposlenih na određeno i neodređeno vreme prema nivou kvalifikacija, broj radno angažovanih lica prema osnovu angažovanja (rad van radnog odnosa), ukupan broj zaposlenih na neodređeno vreme kojima je radni odnos prestao po bilo kom osnovu u prethodnoj kalendarskoj godini, ukupan broj novozaposlenih na neodređeno vreme i određeno vreme u svojstvu pripravnika u prethodnoj kalendarskoj godini, ukupan broj novozaposlenih na neodređeno vreme i određeno vreme u svojstvu pripravnika u okviru dozvoljenog procenta od 70% u tekućoj kalendarskoj godini, kao i ukupan broj novozaposlenih na neodređeno vreme i određeno vreme u svojstvu pripravnika iznad tog procenta u tekućoj kalendarskoj godini. Korisnik javnih sredstava je u obavezi da ažurira podatke u roku od pet dana od dana poslednje promene.
Ministarstvo zaštite životne sredine stava je da udruženje nije obveznik plaćanja predmetne naknade osim u slučaju da obavljanjem delatnosti ostvaruje prihod (a o čemu je dužan da sačinjava i dostavlja redovne finansijske izveštaje), pri čemu utvrđeni iznos naknade za plaćanje ne može biti veći od 0,4% godišnjeg prihoda obveznika naknade u godini koja prethodi godini za koju se vrši utvrđivanje naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine (član 2. stav 6. Uredbe). Da li je obveznik eko naknade i udruženje koje ostvaruje prihod isključivo po osnovu donacija (a ne od prodaje roba i usluga)?
Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara propisano je da naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine plaćaju pravna lica i preduzetnici.
Uredbom o kriterijumima za određivanje aktivnosti koje utiču na životnu sredinu su propisani kriterijumi za plaćanje naknade, pa je za plaćanje nakade neophodno da pravno lice ili preduzetnik ispunjava sledeće
uslove:
Prema Uredbi o kriterijumima za određivanje aktivnosti koje utiču na životnu sredinu, obveznici naknade su pravna lica i preduzetnici koji obavljaju aktivnosti koje utiču na životnu sredinu u okviru svoje pretežne delatnosti.
Prema Zakonu o udruženjima, član 4, udruženje stiče status pravnog lica danom upisa u registar. Registar udruženja vodi APR, shodno članu 26. Zakona.
Prema tome, udruženja građana su pravna lica i samim tim su obveznici naknade prema Zakonu o naknadama za korišćenje javnih dobara.
Registrovana udruženja imaju svoj PIB i pretežnu šifru delatnosti.
Prema Zakonu o računovodstvu, udruženja građana imaju obavezu vođenja poslovnih knjiga, kao i sačinjavanje i podnošenje finansijskih izveštaja. To dalje znači da imaju podatak o razvrstanju, podatak o ostvarenom prihodu u prethodnoj godini koji je neophodan za utvrđivanje naknade.
Naime, U Prilogu Uredbe, kao delatnosti koje imaju mali negativan uticaj na životnu sredinu, pobrojane su između ostalog i uslužne delatnosti u koje spada i delatnost udruženja, a u redovnom godišnjem finansijskom izveštaju ovih pravnih lica, u bilansu uspeha u poslovne prihode, između ostalog, spadaju i prihodi od donacija, dotacija, subvencija i sl. ( redni broj 64. bilansa uspeha ).
U tom smislu, smatramo da sva udruženja jesu obveznici naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine, jer nijednom zakonskom odredbom nisu izuzeti. Dakle, udruženja ispunjavaju sve propisane uslove da podnesu prijavu, pri čemu naknadu plaćaju udruženja koja obavljanjem delatnosti ostvaruju poslovni prihod (što je podatak iskazan u finansijskom izveštaju u bilansu uspeha u delu A. Poslovni prihodi), dok se onima čiji je poslovni prihod nula dinara, donosi rešenje kojim se utvrđuje naknada u iznosu nula dinara.
Da li je dozvoljeno da javno preduzeće ili privredno društvo čiji je osnivač JLS daje pozajmice drugom javnom preduzeću/privrednom društvu čiji je osnivač JLS? Da li javno preduzeće/privredno društvo čiji je osnivač JLS uopšte može da daje pozajmice i kome? Da li javno preduzeće/privredno društvo čiji je osnivač JLS uopšte može da prima pozajmice i od koga?
Odobravanje i davanje pozajmica od strane jednog javnog preduzeća ili privrednog društva osnovanog na nivou jedinice lokalne samouprave bilo kom drugom privrednom subjektu, uključujući i drugo javno preduzeće ili privredno društvo osnovano na nivou iste jedinice lokalne samouprave, nije ni jednim propisom zabranjeno, pa je samim tim formalno i moguće. Takođe nema zakonskih ograničenja da javno preduzeće, pod unapred definisanim uslovima, na ime pozajmice primi određeni iznos novčanih sredstava.
Kako je kod subjekta koji daju ili primaju pozajmicu u pitanju transakcija kojom se raspolaže sa sredstvima preduzeća, odluku o tome kome i pod kakvim uslovima se odobrava pozajmica, svakako treba da donese lice ili organ koji je za donošenje takve odluke nadležan. Zakon o javnim preduzećima nije izričito utvrdio nadležnost za donošenje ove vrste odluka, tako da odluku donosi direktor ili Nadzorni odbor preduzeća, a u zavisnosti od toga kako je nadležnost definisana osnivačkim aktom ili statutom preduzeća.
Uslove pod kojima se odobrava pozajmica i međusobni odnosi preduzeća koje daje i preduzeća koje prima pozajmicu, trebalo bi da se urede posebnim ugovorom o zajmu u kome se pored definisanja ugovornih strana, precizira rok u kome je zajmodavac u obavezi da vrati pozajmljena sredstva i ako tako ugovorne strane odluče, u kome se utvrđuje da li je pozajmica beskamatna ili se na pozajmljena sredstva zaračunava kamata. Ako se zaračunava kamata na pozajmljena sredstva, obzirom da se radi o pozajmici, a ne o kreditu, za visinu kamatne stope postoje određeni limiti.
Prilikom donošenja odluka o odobravanju ugovora o zajmu treba voditi računa da pozajmice po obimu i po učestalosti ne prelaze granicu preko koje bi dobile karakter kredita koje kod nas mogu odobravati samo registrovane banke, a ne i javna preduzeća ili drugi privredni subjekti.