Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeOd kada počinje da teče zakup grobnog mesta?
Zakup grobnog mesta uređuju Zakon o komunalnim delatnostima, Odluka o upravljanju i održavanju grobalja (lokalni akt JLS), Ugovor o zakupu grobnog mesta sa komunalnim preduzećem. Ne postoji jedinstveno zakonsko pravilo, tako da je ključna lokalna odluka.
Zakup grobnog mesta počinje da teče od dana zaključenja ugovora o zakupu grobnog mesta, odnosno od dana prvog ukopa, u zavisnosti od toga šta je ranije nastupilo i kako je uređeno lokalnom odlukom.
U većini jedinica lokalne samouprave važi pravilo da rok zakupa grobnog mesta počinje da teče od dana prvog ukopa u to grobno mesto, bez obzira na to kada je ugovor formalno zaključen. Razlog takve prakse je jer je zakup funkcionalno vezan za korišćenje grobnog mesta i za to što pre ukopa ne postoji stvarno korišćenje u smislu zakupa.
Međutim, izuetak postoji ako je grobno mesto dato unapred u zakup. Npr. ako je grobno mesto dodeljeno i ugovor zaključen pre ukopa (npr. porodična grobnica) i zakupnina se plaća unapred, onda zakup teče od dana zaključenja ugovora, ako je to izričito propisano odlukom JLS ili ugovorom. Ovo mora biti jasno navedeno u lokalnoj odluci o upravljanju grobljima i ugovoru o zakupu grobnog mesta.
Na osnovu svega iznetog, mišljenje Stručne službe SKGO je da zakup grobnog mesta, po pravilu, počinje da teče od dana prvog ukopa u to grobno mesto, osim ako je grobno mesto dato u zakup pre ukopa, kada zakup teče od dana zaključenja ugovora, ukoliko je to izričito propisano lokalnom odlukom ili ugovorom.
Direktni budžetski korisnik tj. lokalna uprava je nosilac prava svojine na objektu a indirektni budžetski korisnik tj. škola je nosilac prava korišćenja na tom objektu za koji je škola kao indirektni budžetski korisnik i nosilac prava korišćenja na objektu dobila sredstva iz budžeta AP Vojvodine po konkursu za investiciono održavanje. Škola je angažovala izvođača radova i faktura glasi na školu. Osnovno sredstvo je kod nosioca prava svojine, odnosno lokalne uprave evidentirano na kontu 011131. Kako se računovodstveno vsprovodi knjiženje kod nosioca prava svojine na objektu tj. lokalne uprave, ako su sredstva dobijena od AP Vojvodine, a kakose knjiži kod nosioca prava korišćenja objekta?
Finansiranje investicionog održavanja objekta obrazovanja od strane višeg nivoa vlasti, direktnim ugovaranjem i prenosom sredstava obrazovnoj ustanovi koja ne može biti nosilac prava javne svojine prema Zakonu o javnoj svojini ("Sl.glasnik RS", br. 72/2011, 88/2013, 105/2014, 104/2016 - drugi zakon, 108/2016, 113/2017, 95/2018, 153/2020 i 94/2024), stvara dodatne izazove prilikom evidentiranja ovih poslovnim promena i kod nosioca prava javne svojine i kod korisnika objekta. Razlog ovakvog načina raspisivanja konkursnog postupka, najverovatnije, leži u činjenici da postoji evidentna raznolikost kod JLS u zemlji, a ogleda se u tome da kod određenog broja JLS prava javne svojine nad školskim objektima nisu upisana u korist JLS na čijoj se teritoriji iste nalaze, već je uspostavljeno republičko ili pak pokrajinsko vlasništvo nad njima.
Radi adekvatnog knjigovodstvenog obuhvatanja izdataka investicionog održavanja objekata obrazovanja, bilo bi idealno da na konkursu za dodelu sredstava mogao da se aplicira sam nosilac prava javne svojine, odnosno JLS. Kako to u Vašoj konkretnoj situaciji nije slučaj, onda je potrebno da investiciono ulaganje u računovodstvenoj evidenciji škole (kao drugog korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti) bude obuhvaćeno na kontima vanbilansne evidencije (pošto je škola samo nosilac prava korišćenja objekta) i to na kontima 351151 – Ostala vanbilansna aktiva i 352151 – Ostala vanbilansna pasiva. Na predmetnim kontima treba da budu evidentirana sva imovinska jedinica koju škola koristi za obavljanje svoje osnovne delatnosti, a prema zvaničnim podacima RGZ – Katastar nepokretnosti nisu njeno vlasništvo.
Sa druge strane, knjigovodstveno obuhvatanje kod nosioca prava javne svojine za predmetni objekat, u glavnoj knjizi JLS (ali i u pomoćnoj evideniji nepokretne imovine) treba da bude sprovedeno na osnovu verodostvojne, izvorne dokumentacije koja glasi na školu, kroz evidentiranje povećanja vrednosti objekta nakon realizacije investicionog održavanja po inventarnom broju za konkretan školski objekat (u pomoćnoj knjizi), koji se nalazi u evidenciji nosioca prava javne svojine – JLS, odnosno u glavnoj knjizi na kontima 011131/311100. Napomena: ova knjigovodstvena promena kod JLS je bez izvršenja rashoda/izdataka, jer sredstva za realizaciju nisu izvršena preko budžeta JLS, te ovakvo evidentiranje deli sudbinu knjiženja procene fer vrednosti nepokretnosti u svojini JLS kada se na istovetan način evidentiraju efekti procene.
Naglašavamo potrebu da korisnik nepokretnosti vodi vanbilansnu evidenciju o osnovnim sredstvima koje koristi radi izvršenja rashoda na tekućem održavanju tih objekata i drugih rashoda koji se vezuju za korišćenje istog. Sa druge strane, potrebno je na pravilan način voditi evidenciju o nabavnoj vrednosti predmetnog objekta iz ugla zaključenja polise osiguranja za slučaj požara, loma i slično (i ovde imamo različita empirijska saznanja u vezi određivanja ugovarača osiguranja i snošenja predmetnih troškova).
Odredbama člana 82. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave propisan je redosled radnji pri popunjavanju radnih mesta službenika. Odredbama člana 187. stav 1. navedenog Zakona propisano je da se odredbe ovog zakona o premeštaju i raspoređivanju službenika shodno se primenjuju na nameštenike. Odredbama člana 73. Uredbe o sprovođenju internog i javnog konkursa za popunjavanje radnih mesta u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave propisano je da se javni konkurs sprovodi radi popunjavanja radnih mesta nameštenika na neodređeno vreme. Molim vas da mi dostavite mišljenje da li se za popunjavanje radnog mesta nameštenika sprovodi javni konkurs bez prethodno sprovedenog internog konkursa?
Član 83. stav 1. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021, 92/2023) predviđa da se radi popunjavanja izvršilačkog radnog mesta sprovodi interni konkurs. Dalje se u članu 84. istog zakona kaže da na internom konkursu mogu da učestvuju službenici zaposleni na neodređeno vreme u svim organima, službama i organizacijama iz člana 1. st. 1. i 2. ovog zakona kod poslodavca koji oglašava interni konkurs. Pravo učešća na internom konkursu imaju službenici u istom zvanju ili službenici koji ispunjavaju uslove za napredovanje u zvanje u koje je razvrstano radno mesto koje se popunjava.
Dakle, na internom konkursu mogu da učestvuju isključivo službenici u radnom odnosu na neodređeno vreme.
Član 73. Uredbe o sprovođenju internog i javnog konkursa za popunjavanje radnih mesta u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 107/2023) predviđa da se javni konkurs sprovodi radi popunjavanja radnih mesta nameštenika na neodređeno vreme.
Dakle, popunjavanje radnog mesta nameštenika vrši se sprovođenjem javnog konkursa, bez prethodno sprovedenog internog konkursa.
Da li službeniku, dipl.ekonomisti, raspoređenom na poslovima evidencije upisa imovine i stambene poslove, mogu da budu dodeljeni i poslovi procene uticaja na životnu sredinu?
Članom 32. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017 ... 92/2023) predviđeno je da je službenik dužan da prihvati odgovarajuće radno mesto na koje je prema odredbama ovog zakona trajno ili privremeno premešten.
Odgovarajuće radno mesto jeste ono radno mesto čiji se poslovi rade u istom zvanju kao poslovi radnog mesta sa koga se službenik premešta i za koje službenik ispunjava sve uslove (član 113. istog zakona).
Dakle, ukoliko službenik ispunjava uslove određenog radnog mesta i rukovodilac organa odluči da ga premesti na to radno mesto, službenik je dužan da taj premeštaj prihvati.
Koje pravne mehanizme odbornik može pokrenuti kada skupština lokalne samouprave odluke donosi prekoračenjem zakonima definisanih rokova, poput izbora novog saziva lokalne izborne komisije, odluke o završnom računu i budžetu i krši zakon postavljanjem istog lica više puta na funkciju v. d. direktora javnog preduzeća/ustanove?
U kontekstu pravnog sistema Republike Srbije, odbornik ima više pravnih i političko-pravnih mehanizama kada skupština jedinice lokalne samouprave ne donosi odluke u zakonskim rokovima ili donosi odluke suprotno zakonu.
Postoje određeni mehanizmi unutar skupštine JLS, kao što su odbornička pitanja i zahtevi za objašnjenje. Pravni osnov za to daje Zakon o lokalnoj samoupravi i Poslovnik Skupštine JLS. Stoga, odbornik može postaviti odborničko pitanje predsedniku skupštine, predsedniku opštine/gradonačelniku ili opštinskom veću, zahtevati pisano obrazloženje zašto odluka nije doneta u zakonskom roku, na osnovu kog pravnog osnova se isto lice više puta imenuje za vršioca dužnosti i sl. Pored odborničkog pitanja, jedan od mehanizama unutar skupštine JLS je i inicijativa za stavljanje tačke na dnevni red, pri čemu odbornik (ili grupa odbornika) može: podneti predlog odluke ili zahtevati dopunu dnevnog reda (npr. izbor lokalne izborne komisije, završni račun, budžet). Ako se predsednik skupštine ogluši to je relevantna činjenica za nadzor viših organa.
Mogući su i nadzorni mehanizmi izvan JLS, pre svega obraćanje Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave. Pravni osnov za to daje Zakon o lokalnoj samoupravi (nadzor nad zakonitošću rada organa JLS), te odbornik može podneti inicijativu za vršenje nadzora nad zakonitošću rada skupštine. U tom slučaju, nadležno ministarstvo može: upozoriti skupštinu, naložiti otklanjanje nezakonitosti, predložiti Vladi dalje mere. Ovaj mehanizam je posebno relevantan kod neizbora organa u zakonskim rokovima i ponavljanih v. d. imenovanja bez zakonskog osnova.
Ako skupština duže vreme ne obavlja zakonom poverene poslove (budžet, završni račun, izbor organa), moguće je obraćanje Vladi Republike Srbije, pri čemu Vlada može upozoriti skupštinu ili raspustiti skupštinu i imenovati privremeni organ (krajnja mera). Pravni osnov daje Zakon o lokalnoj samoupravi – mere Vlade prema JLS. Ovaj mehanizam se koristi u težim i trajnim povredama zakonitosti.
Postoji i sudska zaštita zakonitosti, koja se ogleda u pokretanju upravnog spora pred Upravnim sudom, te odbornik može podneti inicijativu ili tužbu (zavisno od pravnog akta) protiv: pojedinačne odluke (npr. odluka o imenovanju v. d.), ili zbog „ćutanja uprave“ ako odluka nije doneta u zakonskom roku. Pravni osnov daje Zakon o upravnim sporovima i ovo je posebno snažno sredstvo kod višestrukog imenovanja istog lica za v. d. direktora, što je u suprotnosti sa zakonima koji uređuju JP i ustanove. Takođe, ako je problem u statutu, odluci o osnivanju JP/ustanove, ili aktu kojim se „zaobilazi“ zakon, može se pokrenuti postupak za ocenu zakonitosti pred Upravnim sudom.
Prisutni su i kontrolni i antikorupcijski mehanizmi. Naime, ako se radi o nedonošenje završnog računa, ako postoje saznanja o budžetskim nepravilnostima, nezakonita imenovanja koja proizvode finansijske posledice, odbornik se može obratiti Državnoj revizorskoj instituciji i podneti inicijativu za reviziju.
Ako se ponavljanim v.d. imenovanjima izigrava zakon, omogućava trajno zadržavanje funkcije, može se podneti prijava Agenciji za sprrečavanje korupcije zbog povrede principa zakonitosti i odgovornosti.
Ako nezakonit rad skupštine utiče na prava građana, proizvodi pravnu sigurnost postoji mogućnost da se odbornik obrati Zaštitniku građana (ombudsmanu), a Zaštitnik građana može dati preporuku i javno upozoriti na nezakonitost.