Članom 82. Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 138/2022 i 118/2021 - dr. zakon) propisano je da:

“Korisnici javnih sredstava uspostavljaju internu reviziju.

Za uspostavljanje i obezbeđenje uslova za adekvatno funkcionisanje interne revizije odgovoran je rukovodilac korisnika javnih sredstava.

Interna revizija je organizaciono nezavisna od delatnosti koju revidira, nije deo ni jednog poslovnog procesa, odnosno organizacionog dela organizacije, a u svom radu je neposredno odgovorna rukovodiocu korisnika javnih sredstava.

Funkcionalna nezavisnost interne revizije se obezbeđuje samostalnim odlučivanjem o: području revizije na osnovu procene rizika, načinu obavljanja revizije i izveštavanju o obavljenoj reviziji.

Interna revizija na osnovu objektivnog pregleda dokaza obezbeđuje uveravanje o adekvatnosti i funkcionisanju postojećih procesa upravljanja rizikom, kontrole i upravljanja organizacijom da li ovi procesi funkcionišu na predviđen način i omogućuju ostvarenje ciljeva organizacije.

Interna revizija pruža savetodavne usluge koje se sastoje od saveta, smernica, obuke, pomoći ili drugih usluga u cilju povećanja vrednosti i poboljšanja procesa upravljanja datom organizacijom, upravljanja rizicima i kontrole.

Internu reviziju obavljaju interni revizori.

Interni revizori u vršenju funkcije, primenjuju međunarodne standarde interne revizije, etički kodeks interne revizije i principe objektivnosti, kompetentnosti i integriteta.

Interni revizori su obavezni da čuvaju tajnost službenih i poslovnih podataka.

Rukovodilac iz stava 1. ovog člana do 31. marta tekuće godine za prethodnu godinu na propisani način izveštava ministra o funkcionisanju sistema interne revizije.

Ministar propisuje zajedničke kriterijume za organizovanje i standarde i metodološka uputstva za postupanje i izveštavanje interne revizije i bliže uređuje poslove interne revizije u javnom sektoru.”

Članom 3. stav 1. Pravilnika o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje i izveštavanje interne revizije u javnom sektoru ("Sl. glasnik RS", br.99/2011 i 106/2013) propisano je da internu reviziju korisnici javnih sredstava uspostavljaju na jedan od sledećih načina:

1) organizovanjem posebne funkcionalno nezavisne organizacione jedinice za internu reviziju u okviru korisnika javnih sredstava, koja neposredno izveštava rukovodioca korisnika javnih sredstava;

2) organizovanjem zajedničke jedinice za internu reviziju na predlog dva ili više korisnika javnih sredstava, uz prethodnu saglasnost Centralne jedinice za harmonizaciju Ministarstva finansija;

3) obavljanjem interne revizije od strane jedinice interne revizije drugog korisnika javnih sredstava, na osnovu sporazuma, uz prethodnu saglasnost Centralne jedinice za harmonizaciju Ministarstva finansija.

Stavom 2. ovog člana propisano je da izuzetno, kad ne postoje uslovi za organizovanje jedinice za internu reviziju iz stava 1. ovog člana, poslove jedinice za internu reviziju može da obavlja i interni revizor zaposlen kod korisnika javnih sredstava.

U skladu sa članom 6. stav 3. ovog pravilnika, interna revizija uspostavlja se u opštinama na jedan od načina propisanih članom 3. ovog pravilnika i direktno izveštava predsednika opštine.

Pojedinim odredbama člana 84-91. Zakona o budžetskom sistemu, koje su se odnosile na budžetsku inspekciju, bilo je propisano da budžetsku inspekciju u jedinicama lokalne samouprave osniva nadležni izvršni organ, da je rad budžetske inspekcije nezavisan I samostalan, kao i da budžetska inspekcija jedinice lokalne samouprave dostavlja nadležnom organu lokalne vlasti izveštaj o izvršenoj inspekciji sa nalazima i merama. Navedene odredbe prestale su da važe donošenjem Zakona o budžetskoj inspekciji ("Sl. glasnik RS", br. 118/2021). Novim Zakonom o budžetskoj inspekciji, a koji se primenjuje od 1. januara 2023. godine, definisano je u članu 7. da poslove inspekcijskog nadzora u skladu sa ovim zakonom obavlja ministarstvo nadležno za poslove finansija preko budžetskih inspektora, odnosno propisano je da poslove budžetske inspekcije obavlja Ministarstvo finansija.

Dakle, Zakon o budžetskom sistemu (kao ni prateći podzakonski akti, tj. u slučaju IR poseban Pravilnik) ne propisuje detaljnije položaj interne revizije (a nije propisivao ni položaj budžetske inspekcije) kao i odnose interne revizije sa organom uprave i predsednikom opštine. Ova pitanja bi trebalo da budu regulisana posebnom odlukom/aktom o organizovanju ovih poslova u jedinici lokalne samouprave u skladu sa ovim zakonom.  Smatramo da je logično primenjeno rešenje da se sredstva namenjena za plate internog revizora i budžetskog inspektora, u Odluci o budžetu - u tabeli rashoda i izdataka, planiraju u okviru razdela Direktni korisnik - Predsednik opštine, ukoliko je to predviđeno Odlukom/aktom koji se odnosi na organizovanje poslova IR u konkretnoj lokalnoj samoupravi.

Uredbom o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima („Sl. glasnik RS“, br. 44/2008 - prečišćen tekst, 2/2012, 113/2017 - dr. zakon, 23/2018, 95/2018 - dr. zakon, 86/2019 - dr. zakon, 157/2020 - dr. zakon i 123/2021 - dr. zakon) utvrđeni su osnovni koeficijenti za obračun i isplatu plata, kao i dodatni koeficijenti na osnovu složenosti i odgovornosti poslova. Član 5. stav 2. Uredbe predviđa da se ovako utvrđeni koeficijenti mogu uvećati:

• imenovanom i postavljenom licu - najviše do 30%; zaposlenom koji koordinira najsloženije aktivnosti - najviše do 10%, s tim da ovaj broj zaposlenih ne može preći 2% od ukupnog broja zaposlenih;
• zaposlenom koji rukovodi unutrašnjom organizacionom jedinicom - 10%;
• zaposlenom koji radi na pripremi i izvršenju budžeta ili finansijskog plana, vođenju poslovnih knjiga i sastavljanju računovodstvenih izveštaja - najviše do 10%;
• zaposlenom na poslovima komunalnog policajca - 10%;
• zaposlenom na poslovima budžetske inspekcije - najviše do 10%;
• zaposlenom koji radi na poslovima inspekcijskog terenskog nadzora u neposrednom kontaktu sa subjektima nadzora - najviše do 20%.

Iz navedenih odredbi, vidi se da interni revizori nisu izdvojeni kao posebna grupa kojoj se može dodatno uvećati koeficijent za obračun i isplatu plata, dok budžetski inspektori jesu i njima se utvrđeni koeficijent može uvećati.

Međutim, u konkretnom slučaju, ukoliko je opisom posla internog revizora predviđena koordinacija najsloženijih aktivnosti, može se smatrati opravdanim uvećanje koeficijenta do 10%, vodeći pritom računa o ograničenju da ukupan broj zaposlenih sa uvećanjem koeficijenta po ovom osnovu ne može preći 2% od ukupnog broja zaposlenih.

Članom 65. Zakona o rodnoj ravnopravnosti propisano je da se:

„Podaci iz st. 2. i 3. ovog člana evidentiraju se na posebnom obrascu, u koji se unosi i svaka promena tih podataka, u roku od osam radnih dana od dana kada je nastala promena. Organi javne vlasti, poslodavci i tela za rodnu ravnopravnost iz stava 1. ovog člana evidentirane podatke dužni su da daju na uvid nadležnoj inspekciji, koja u skladu sa ovim zakonom vrši inspekcijski nadzor u ovoj oblasti, kao i Ministarstvu na njegov zahtev, na način i u skladu sa zaštitom podataka o ličnosti.“

Dakle, član 65. st. 1-2, jer se obrazac o vođenju evidencije (obrazac 1, obrazac 2) dostavlja (redovno) resornom Ministarstvu kao prilog obrascu za izveštavanje JLS (obrazac 3, obrazac 4) u periodu od 1. do 15. januara tekuće godine za prethodnu godinu, a vanredno, samo na izričiti zahtev Ministarstva.

U praksi to znači da zakon obavezuje JLS da sve promene unose u obrazac 1 u roku od 8 dana i da ga po potrebi stave na raspolaganje inspekciji ili Ministarstvu na zahtev, a da nije potrebno o svakoj izmeni obaveštavati ministarstvo.

U članu 68a. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Sl. glasnik RS“, br. 21/16, 113/17 – dr.zakon, 95/18 i 114/21) se kaže da se pod radnim iskustvom u struci u smislu odredaba ovog zakona podrazumeva radno iskustvo na poslovima u okviru zahtevane vrste ii stepena stručne spreme, odnosno obrazovanje koje se zahteva za radno mesto čije poslove službenik obavlja. Pri tome nije od uticaja da li je radno iskustvo u struci stečeno u toku radnog odnosa, odnosno u toku volontiranja ili obavljanja poslova na osnovu ugovora o obavljanju privremenih ili povremenih poslova ili ugovora o delu, dokle god ispunjava uslove po pitanju poslova koje je obavljao po ugovoru i školske spreme u to vreme.

Dakle, poslovi koje je lice obavljalo po osnovu ugovora o delu treba da budu poslovi koji su u okviru zahtevane vrste i stepena stručne spreme, odnosno obrazovanja koje se zahteva za radno mesto čije poslove službenik obavlja.

Zakon o ozakonjenju objekata („Sl. glasnik RS“, br. 96/2015, 83/2018, 81/2020 - odluka US i 1/2023 - odluka US) je propisao koji objekti mogu, a koji ne mogu biti predmet ozakonjenja, u smislu odredaba ovog zakona, propisujući, između ostalog, članom 4. stav 3. da je predmet ozakonjenja i objekat izgrađen na osnovu građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju i potvrđenog glavnog projekta, na kom je prilikom izvođenja radova odstupljeno od izdate građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju i potvrđenog glavnog projekta a za koji nije moguće izdati rešenje o izmeni rešenja o građevinskoj dozvoli, u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje izgradnja objekata.

Zakonom o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“, br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US, 98/2013 - odluka US, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - dr. zakon, 9/2020 i 52/2021) je članom 142. stav 1. i 2. propisano da je, ako u toku izgradnje, odnosno izvođenja radova, nastanu izmene u odnosu na izdatu građevinsku dozvolu, projekat za građevinsku dozvolu, investitor dužan da obustavi gradnju i podnese zahtev za izmenu građevinske dozvole, a da se izmenom smatra svako odstupanje od položaja, dimenzija, namene i oblika objekta, kao i drugih parametara i uslova utvrđenih u građevinskoj dozvoli, odnosno izvodu iz projekta.

Ni Zakon o ozakonjenju objekata, ni Zakon o planiranju i izgradnji nije napravio razliku prema tome na koji način je odstupljeno od izdate građevinske dozvole, u gabaritima objekta, tj. da li je izveden objekat manjih ili većih dimenzija, u odnosu na rešenjem o građevinskoj dozvoli odobrene dimenzije.

Svako ovo odstupanje predstavlja izmenu u toku izgradnje, odnosno izvođenja radova, u odnosu na izdatu građevinsku dozvolu, koja obavezuje investitora da obustavi gradnju i podnese zahtev za izmenu građevinske dozvole, na osnovu odredaba Zakona o planiranju i izgradnji.

Ukoliko za ove radove nije moguće izdati rešenje o izmeni rešenja o građevinskoj dozvoli, u skladu sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, a radovi izvedeni pre stupanja na snagu Zakon o ozakonjenju objekata i su vidljivi na satelitskom snimku teritorije Republike Srbije iz 2015. godine, mogu biti predmet ozakonjenja.

Što se tiče naplate takse, Zakonom o ozakonjenju objekata je članom 46. stav 9. i 10. propisano lica koja su u postupku legalizacije objekata ili u redovnom postupku izdavanja građevinske dozvole zaključila ugovore o plaćanju naknade, odnosno doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta u skladu sa odredbama tada važećih zakona, nastavljaju sa plaćanjem do konačne isplate, u skladu sa odredbama zaključenog ugovora, a da se za objekte iz stava 9. ovog člana, na kojima je prilikom izvođenja radova odstupljeno od izdate građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju i potvrđenog glavnog projekta, u postupku ozakonjenja plaća taksa u skladu sa ovim zakonom samo za površinu dela objekta koja predstavlja razliku između odobrene i odstupljene površine.

Pravni okvir zaduživanja lokalnih vlasti definisan je sa više zakona koji na direktan ili indirektan način uređuju ovu oblast:

- Zakonom o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 138/2022 i 118/2021 - dr. zakon) definisano je da zaduživanje predstavlja ugovaranje kredita, odnosno izdavanje hartija od vrednosti, u skladu sa posebnim zakonom.

Napominjemo da bi zahtev za zaduživanje trebao biti usklađen sa zahtevom za odobrenjem deficita iz razloga što je članom 27ž propisano da fiskalni deficit lokalne vlasti može nastati samo kao rezultat javnih investicija. Fiskalni deficit lokalne vlasti je sastavni deo konsolidovanog deficita sektora države. Fiskalni deficit lokalne vlasti u određenoj godini ne može biti veći od 10% njenih prihoda u toj godini. Izvršni organ lokalne vlasti može da podnese zahtev Ministarstvu za odobrenje fiskalnog deficita iznad navedenog iznosa samo ukoliko je ono rezultat realizacije javnih investicija. Zahtev za prekoračenje se podnosi Ministarstvu najkasnije do 1. septembra tekuće godine, za narednu budžetsku godinu. Izuzetno, zahtev za prekoračenje može se podneti nakon 1. septembra tekuće godine, a najkasnije do 31. januara naredne godine, ukoliko je prekoračenje fiskalnog deficita rezultat primljenih transfernih sredstava od drugog nivoa vlasti nakon isteka roka. Zahtev za prekoračenje treba da sadrži detaljno obrazloženje opravdanosti investicija zbog kojih nastaje prekoračenje, analizu dugoročne održivosti duga lokalne vlasti, kao i druge informacije koje zahteva Ministarstvo. Ministarstvo je dužno da najkasnije do 30. septembra lokalnoj vlasti odgovori na zahtev uz odgovarajuće obrazloženje, a u slučaju da je zahtev podnet do 31. januara, ministarstvo je dužno da odgovori do 1. marta. Pri odobravanju prekoračenja Ministarstvo će voditi računa kako o opravdanosti zahteva, tako i o mogućnosti da se zahtev uklopi u planirani deficit konsolidovanog sektora države za narednu godinu. Ukoliko lokalna vlast prekorači limit za deficit u određenoj godini, bez odobrenja Ministarstva, ministar obustavlja prenos transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajući deo poreza na zarade i poreza na dobit preduzeća u narednoj budžetskoj godini za iznos prekoračenja.

- Zakonom o javnom dugu ("Sl. glasnik RS", br. 61/2005, 107/2009, 78/2011, 68/2015, 95/2018, 91/2019 i 149/2020) uređeni su uslovi, način i postupak zaduživanja Republike Srbije, jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje, Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje i Nacionalne službe za zapošljavanje, kao i javnih preduzeća i drugih pravnih lica, čiji je osnivač Republika, davanje garancija Republike, način i postupak upravljanja javnim dugom i vođenje evidencije o javnom dugu.

Članom  33. ovog zakona propisano je da Odluku o zaduživanju lokalne vlasti donosi nadležni organ lokalne vlasti, po prethodno pribavljenoj saglasnosti Ministarstva. Zahtev za davanje saglasnosti o zaduživanju podnosi se Ministarstvu, uz obrazloženje razloga zbog kojih nastaje potreba za zaduženjem. Zahtev mora da sadrži: podatke o ostvarenim prihodima i primanjima, odnosno izvršenim rashodima i izdacima u prethodnoj godini, podatke o zaduženosti na dan podnošenja zahteva, plan i izvršenje rashoda i izdataka, kao i plan i ostvarenje prihoda i primanja u godini za koju se podnosi zahtev i podatke o dospelim, a neizmirenim obavezama na dan podnošenja zahteva. Saglasnost o zaduživanju lokalne vlasti Ministarstvo daje u roku od 30 dana od dana prijema zahteva za davanje saglasnosti. Ako Ministarstvo u navedenom roku ne odgovori na zahtev za davanje saglasnosti, smatraće se da saglasnost nije data.

Članom 36. Zakona o javnom dugu, propisane su odredbe vezane za dugoročno zaduživanje lokalne vlasti u skladu sa kojima se lokalne vlasti ne mogu dugoročno zaduživati, osim u delu zaduživanja radi finansiranja ili refinansiranja kapitalnih investicionih rashoda predviđenih u budžetu lokalne vlasti. Ovim članom su određeni limiti u pogledu ove vrste zaduživanja i to da Iznos neizmirenog dugoročnog zaduženja ne može biti veći od 50% od ukupno ostvarenih tekućih prihoda lokalnog budžeta u prethodnoj godini, a Istovremeno, iznos glavnice i kamate koji dospeva u svakoj godini po ovoj osnovi (dugoročni dug za finansiranje kapitalnih investicionih rashoda), ne može biti veći od 15% od ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini.

- Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) u članu 32.  tačka 15) propisano je da skupština opštine, donosi akt o javnom zaduživanju opštine, u skladu sa zakonom kojim se uređuje javni dug. Dalje, u članom 44. tačka 5) ovog zakona propisano je da predsednik opštine donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine. Članom 66 stav 1. propisano je da organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada.

- Zakonom o javnim nabavkama ("Sl. glasnik RS", br. 91/2019) u članu 12. stav 1. tačka 7) propisano je da  odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na zajmove i kredite, bez obzira da li su u vezi sa prodajom, kupovinom ili prenosom hartija od vrednosti ili drugih finansijskih instrumenata. Stav 2. ovog člana predviđa da se u ovom slučaju primenjuju načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke.

Dakle, na osnovu svega napred navedenog, možemo zaključiti: da bi se lokalna samouprava zadužila potrebno je najpre da pribavi saglasnost nadležnog Ministarstva finansija u rokovima propisanim članom 27ž Zakona o budžetskom sistemu, odnosno najkasnije do 1. septembra tekuće godine, za narednu budžetsku godinu, a izuzetno, zahtev za prekoračenje može se podneti nakon 1. septembra tekuće godine, a najkasnije do 31. januara naredne godine, ukoliko je prekoračenje fiskalnog deficita rezultat primljenih transfernih sredstava od drugog nivoa vlasti nakon isteka roka.

Po pribavljenoj saglasnosti od strane Ministarstva skupština jedinice lokalne samouprave kao nadležni organ, donosi Odluku o kreditnom zaduživanju u skladu sa članom 33. Zakona o javnom dugu. Odlukom o zaduživanju određuje se iznos i namena kreditnog zaduženja, način izbora poslovne banke, određuju se rokovi i uslovi otplate kredita. U skladu sa članom 44. tačka 5) I članom 66. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, ovom odlukom se može ovlastiti predsednik opštine/gradonačelnik da obrazuje Komisiju koja će razmatrati ponude banaka i izvršiti izbor najpovoljnije kao da u ime lokalne samouprave zaključi ugovor o kreditu sa poslovnom bankom koja ponudi najpovoljnije uslove kreditiranja.

Na osnovu odluke o zaduživanju lokalne samouprave, donosi se odluka o rebalansu budžeta kojom se planiraju kapitalni investicioni radovi (kapitalni projekti) koji će se finansirati iz kreditnog zaduživanja (član 36. Zakona o budžetskom sistemu). Rebalans budžeta se može usvojiti i na istoj sednici skupštine, a nakon usvajanja odluke o zaduživanju.

Obzirom da u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama (član 12. stav 1. tačka 7), odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na kredite, a kako bi se primenila načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke, izbor poslovne banke koja daje najpovoljnije uslove kreditiranja može se izvršiti putem javnog poziva, odnosno prikupljanjem ponuda.

Pošto se Odlukom o javnom zaduživanju lokalne samouprave određuje da Komisiju za izbor najpovoljnije ponude obrazuje predsednik opštine/gradonačelnik i istom odlukom mu se da ovlašćenje za zaključenje ugovora, nije potrebno da izbor poslovne banke prođe skupštinsku proceduru u smislu donošenja odluke o izboru banke sa kojom će se zaključiti ugovor o kreditu.