Питања и одговори
На овој страници СКГО објављује одговоре Стручне службе СКГО на питања која из локалних управа добија у вези са функционисањем локалне самоуправе у различитим областима и са применом надлежности и послова градова и општина.
Када је у општини образован Привремени орган, ко треба да сазове конститутивну седницу Скупштине након одржаних избора?
У складу са чланом 65. Закона о локалним изборима („Службени гласник РС“, број 14/22), конститутивну седницу скупштине сазива председник скупштине из претходног сазива у року од десет дана од дана објављивања решења о додели мандата на веб-презентацији, тако да се та седница одржи најкасније 30 дана од дана објављивања решења о додели мандата на веб-презентацији.
Међутим, распуштањем локалне скупштине, престаје њен мандат, што укључује и мандате свих одборника, па и председника скупштине, услед чега он више не може да обавља послове из надлежности председника скупштине.
Закон о локалним изборима не уређује питања функционисања локалне скупштине у случају њеног распуштања, што је материја Закона о локалној самоуправи („Службени гласник РС“, бр. 129/07, 83/14 - др. закон, 101/16 - др. закон, 47/18 и 111/21 - др. закон).
У складу чланом 86. став 4. Закона о локалној самоуправи, у случају распуштања локалне скупштине, до конституисања новог сазива скупштине и избора извршних органа јединице локалне самоуправе, текуће и неодложне послове из надлежности скупштине и извршних органа јединице локалне самоуправе, обавља привремени орган јединице локалне самоуправе који чине председник и четири члана.
У складу са наведеним, конститутивну седницу новог сазива скупштине јединице локалне самоуправе, након избора одржаних услед распуштања претходног сазива скупштине, треба да сазове председник привременог органа, с обзиром на то да је привремени орган, у складу са законом, преузео обављање неодложних послова из надлежности скупштине, у које свакако спада и сазивање конститутивне седнице новог сазива скупштине.
Правобранилац кога је поставила Скупштина града стиче услов за старосну пензију, а мандат на који је постављен траје још око два месеца након стицања услова за пензију. Да ли је могуће да правобранилац остане на тој функцији до краја мандата и какав би у том случају био радно правни статус? Да ли је могуће на ту функцију поново поставити исто лице, дакле пензионера, и какав би радно правни статус био у том случају, односно да ли би имао право на исплату и плате и пензије?
Чланом 82а став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању ("Сл. гласник РС", бр. 34/2003, 64/2004 - одлука УСРС, 84/2004 - др. закон, 85/2005, 101/2005 - др. закон, 63/2006 - одлука УСРС, 5/2009, 107/2009, 101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014, 142/2014, 73/2018, 46/2019 - одлука УС, 86/2019, 62/2021, 125/2022, 138/2022 и 76/2023) предвиђено је да се право на старосну пензију, превремену старосну пензију остварује после престанка осигурања.
Дакле, да би лице остварило право на старосну пензију мора му се утврдити престанак осигурања, тј. престанак радног односа. Када стекне статус корисника старосне пензије лице може поново бити бирано, именовано или постављено на неку од функција у органима јединице локалне самоуправе без ограничења.
Што се тиче плате функционера који има статус корисника старосне пензије као одговор прилажемо Мишљење Министарства државне управе и локалне самоуправе бр. 120-01-00105/2020-19 од 21. октобра 2020. године.
Да ли радни однос престаје именованом и постављеном лицу даном потврђивања мандата за одборника ако истог дана поднесе на седници Скупштине општине усмену оставку?
Чланом 30. став 3. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник РС“, бр. 129/07, 83/14 - др. закон, 101/16 - др. закон, 47/18 и 111/21 - др. закон) прописано је да „даном потврђивања одборничког мандата лицима које је именовала, односно поставила скупштина јединице локалне самоуправе, престаје функција на коју су именовани, односно постављени“.
Оставка одборника представља један од начина за престанак претходно потврђеног мандата одборника пре истека времена на које је одборник изабран, прописан чланом 67. став 1. Закона о локалним изборима („Службени гласник РС“, број 14/22).
Из наведеног проистиче да доношењем одлуке од стране скупштине јединице локалне самоуправе о потврђивању одборничких мандата наступају правне последице из члана 30. став 3. Закона о локалној самоуправи, те накнадни престанак потврђеног мандата, па макар био и истог дана, подношењем усмене оставке на седници скупштине јединице локалне самоуправе у складу са чланом 68. став 4. Закона о локалним изборима, нема никаквог утицаја на наступање наведене правне последице.
Указујемо на то да из формулације члана 30. став 3. Закона о локалној самоуправи, да функција престаје даном потврђивања одборничког мандата, проистиче да правна последица има дејство на цео дан када је донета одлука о потврђивању мандата, а не само од тренутка доношења одлуке о потврђивању мандата.
Радни однос на недређено време је заснован 3. јула 2023. године. Решењем је одређено 16 дана годишњег одмора, за период од јула до краја децембра 2023. године. Да ли се има право на преосталих 16 дана одмора (друга половина) за период од јануара до јуна 2024. године?
Члан 69. Закона о раду („Сл. гласник РС“, бр. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 – одлука УС, 113/2017 и 95/2018 – аутентично тумачење) каже да у свакој календарској години запослени има право на годишњи одмор у трајању утврђеном општим актом и уговором о раду, а најмање 20 радних дана. Дужина годишњег одмора утврђује се тако што се законски минимум од 20 радних дана увећава по основу доприноса на раду, услова рада, радног искуства, стручне спреме запосленог и других критеријума утврђених општим актом или уговором о раду. Посебним колективним уговором за запослене у ЈЛС („Сл. гласник РС“, бр. 38/2019, 55/2020 и 51/2022) су чланом 17. прописана мерила за утврђивање дужине годишњег одмора.
Чланом 72. Закона о раду предвиђено је да запослени има право на дванаестину годишњег одмора из члана 69. овог закона (сразмерни део) за сваки месец дана рада у календарској години у којој је засновао радни однос или у којој му престаје радни однос.
Дакле, сразмерни годишњи одмор се утврђује у календарској години сразмерно времену проведеном у радном односу, у овом случају у 2023. години, док ће му се за 2024. годину утврдити пун одмор за ту годину.
Да ли начелник општинске управе може бити пензионер?
Чланом 47. став 1. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021 и 92/2023) предвиђено је да се радна места службеника деле на положаје и извршилачка радна места, у зависности од сложености послова, овлашћења и одговорности.
Чланом 48. став 3. истог закона предвиђено је да су у јединици локалне самоуправе и градској општини, положаји у смислу одредаба овог закона, радна места начелника градске, општинске, односно управе градске општине и њихових заменика.
Чланом 158. став 1. тачка 1) истог закона предвиђено је да службенику престаје радни однос по сили закона даном навршења 65 година живота ако има најмање 15 година стажа осигурања. Дакле, корисници пензије старији од 65 година не могу бити распоређени на службеничка радна места, као ни постављени на положај начелника управе.
Да ли лице које је обављало функцију помоћника председника општине, а које је разрешено са функције распуштања скупштине и конституисања Привременог органа, а које се определило за 3 месечне накнаде у складу са Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе, има право на накнаду штете за неискоришћени годишњи одмор?
Члан 14. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021, 92/2023, 113/2017 - др. закон, 95/2018 - др. закон, 86/2019 - др. закон, 157/2020 - др. закон и 123/2021 - др. закон) гласи:
“Функционер по престанку функције има право на накнаду плате у трајању од три месеца, у висини плате коју је имао у време престанка функције.
Право из става 1. овог члана може се изузетно продужити до три месеца уколико у том времену функционер стиче право на пензију.
Право из ст. 1. и 2. овог члана престаје пре истека рока од три месеца, заснивањем радног односа или стицањем права на пензију према прописима о пензијском и инвалидском осигурању.
Функционер право из ст. 1. и 2. овог члана остварује код послодавца код кога је остваривао права по основу радног односа у тренутку престанка функције.
Право из ст. 1. и 2. овог члана, по захтеву функционера, утврђује надлежни орган, односно радно тело из члана 4. овог закона.
Захтев из става 5. овог члана функционер може упутити најкасније у року од 15 дана од дана престанка функције, с тим што право из става 3. овог члана остварује почев од наредног дана од дана престанка функције.
Функционеру престаје радни однос престанком функције, односно даном престанка обавезе вршења дужности, односно након протека рока из ст. 1-3. овог члана, за функционере који остварују право на накнаду плате по престанку функције.”
Чланом 76. Закона о раду ("Сл. гласник РС", бр. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - одлука УС, 113/2017 и 95/2018 - аутентично тумачење) предвиђено је да је у случају престанка радног односа, послодавац дужан да запосленом који није искористио годишњи одмор у целини или делимично, исплати новчану накнаду уместо коришћења годишњег одмора, у висини просечне зараде у претходних 12 месеци, сразмерно броју дана неискоришћеног годишњег одмора и да та накнада има карактер накнаде штете.
Дакле, у овом конкретном случају функционер ће имати право на накнаду штете за неискоришћени годишњи одмор по престанку радног односа, што је у овом случају престанак права на накнаду плате по престанку функције.
Привремени орган локалне самоуправе до краја 2023. године је у обавези је да донесе Одлуку о привременом финансирању буџета ЈЛС за период јануар-март 2024. године, која почиње да се примењује од 01.01.2024. године. Како израдити План јавних набавки на годишњем нивоу (члан 88. став 1. Закона о јавним набавкама), када се средства финансијским планом ограничавају на три месеца? Како да се испоштују, нпр. члан 30. став 1. и члан 152. став 7. Закона о јавним набавкама ("Сл. гласник РС", бр. 91/2019 и 92/2023)? Како планирати јавне набавке за 2024. годину?
Будући да је План јавних набавки план који не подразумева обавезу целокупне реализације, те да су вредности процењене, али не и коначне нити обавезне за плаћање, све што је могуће урадити је правити План јавних набавки, као и сваке године, према објективним потребама наручиоца, а коначна реализација Плана ће се видети тек када буде установљено редовно пословање и финансирање ЈЛС.
У том смислу, План јавних набавки је обавезан да би уопште нека јавна набавка била покренута, а зависно од расположивих средстава и периода када се финансирање буде усталило покрећу се поступци и преузимају обавезе које ће се заиста моћи испоштовати.
У првостепеном поступку, решавајући по жалби на решење којим је одбачен захтев за увид у матичну књигу, погрешно је утврђена чињеница и жалба одбачена као неблаговремена иако је била поднета у законом предвиђеном року. Који орган је надлежан за поништавање решења и да ли се у овом случају може применити члан 163. став 1. ЗУПа?
Поступање првостепеног и другостепеног органа у поступку по жалби дефинисано је одредбама из чланова 151. до 174. Закона о општем управном поступку.
Према одредбама из чл. 162. овог Закона дата је могућност да првостепени орган решењем одбаци жалбу из процесних разлога, односно разлога неблаговремености, недозвољености, уколико је жалбу поднело неовлашћено лице, као и уколико није уређена у року који је орган одредио.
Против решења првостепеног органа којим је жалба одбачена може се изјавити жалба у року од 8 дана од обавештења о решењу. Жалба се предаје другостепеном органу, који уколико утврди да је жалба основана истовремено одлучује и о жалби која је била одбачена.
С тим у вези, орган надлежан за одлучивање о решењу о одбацивању жалбе које је донео првостепени орган је другостепени орган.
Првостепени орган би у одговору на жалбу могао указати на чињеницу која је погрешно утврђена приликом доношења решења о одбацивању жалбе.
Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе предвиђено је да Кадровски план усваја Скупштина градске општине истовремено са Одлуком о буџету. Имајући у виду тренутну систуацију и привремено финансирање за наредни период, да ли је обавезно да се до краја 2023. године донесе Кадровски план за 2024. годину?
Чланом 77. Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 114/2021 и 92/2023) предвиђено је да се нацрт кадровског плана припрема у складу са буџетским календаром, истовремено са нацртом буџета аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе, тако да буде усаглашен са средствима обезбеђеним буџетом. Кадровски план за аутономну покрајину усваја надлежни орган аутономне покрајине истовремено са одлуком о буџету. Кадровски план у јединици локалне самоуправе усваја скупштина града, општине, односно градске општине истовремено са одлуком о буџету јединице локалне самоуправе, односно градске општине.
Чланом 46. Закона о буџетском систему ("Сл. гласник РС", бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - др. закон, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 138/2022, 118/2021 - др. закон и 92/2023) предвиђено је између осталог да у случају да Народна скупштина, односно скупштина локалне власти, не донесе буџет у року утврђеном буџетским календаром, врши се привремено финансирање у времену од најдуже прва три месеца фискалне године. Привремено финансирање, у смислу наведеног, врши се највише до једне четвртине износа планираних расхода и издатака у акту о буџету претходне фискалне године, с тим што распоређени расходи и издаци у претходној години по врстама и наменама не представљају ограничење, изузев за исплату права из пензијског и инвалидског осигурања, које се врши до нивоа извршених расхода у задњем кварталу претходне године. Надлежни извршни орган локалне власти доноси одлуку о привременом финансирању.
Дакле, у смислу Закона о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе Кадровски план ће се донети истовремено када се буде усвајао буџет општине. Међутим, уколико Кадровски план из 2023. године није у потпуности извршен и постоји могућност за запошљавање нових лица у смислу прописа о контролисаном запшљавању у јавном сектору и обезбеђена су средства за ново запошљавање, могло би се размотрити доношење привременог кадровског плана како би се омогућило попуњавање ових радних места.
Узимајући у обзир да је у складу са чланом 5 ст. 5. и 6. ЗОБС-а, већина ЈЛС након последњег Ребаланса буџета имала увећање обима буџета на основу остварених наменских трансфера или донација, да ли се као основ за лимит код планирања Одлуке о привременом финансирању узима задњи Ребаланс буџета за претходну годину или важећи План на дан 31.12. претходне буџетске године који у себи садржи и наведена накнадна увећања буџета?
У складу са чланом 46. став 5. Закона о буџетском систему, привремено финансирање се врши највише до једне четвртине износа планираних расхода и издатака у акту о буџету претходне фискалне године.
С тим у вези, јединице локалне самоуправе приликом доносења одлуке о привременом финансирању као основ за лимит узимају планиране износе расхода и издатака из последње усвојене одлуке о ребалансу будзета за 2023. годину.
Када су у питању наменски трансфери које су јединице локалне самоуправе оствариле након усвајања ребаланса напомињемо да ће се њихов распоред и коришћење моћи вршити тек након истека периода привременог финансирања, тј. када се донесе одлука о буџету за целу фискалну годину.
Да ли постоји разлика у полагању стручног испита за комуналне милиоционаре и начелника комуналне милиције? Да ли је начелник комуналне милиције обавезан да полаже стручни испит за комуналног милиционара?
Чланом 35. Закона о комуналној милицији ("Сл. гласник РС", бр. 49/2019) предвиђено је да комунални милиционар, поред услова предвиђених за запослење у органима јединица локалне самоуправе, мора да испуњава и посебне услове, и то да: 1) има психофизичку способност потребну за обављање послова комуналне милиције; 2) не постоје безбедносне сметње за обављање послова комуналних милиционара; 3) има положен испит за комуналног милиционара (у даљем тексту: испит); 4) има стечено најмање средње образовање у четворогодишњем трајању и најмање једну годину радног искуства у струци. Психофизичку способност из става 1. тачка 1) овог члана утврђује Завод за здравствену заштиту радника Министарства унутрашњих послова и издаје лекарско уверење о томе на начин предвиђен за проверу психофизичке способности полицијских службеника. Изузетно, у радни однос за обављање послова комуналног милиционара може се примити полицијски службеник у статусу овлашћеног службеног лица, преузимањем из Министарства унутрашњих послова, под условом да испуњава и остале услове предвиђене овим законом. На попуњавање радних места комуналних милиционара путем преузимања на основу става 3. овог члана, сходно се примењују прописи који се односе на преузимање службеника.
Чланом 39. истог закона предвиђено је да испит за комуналног милиционара полаже кандидат за комуналног милиционара који је успешно завршио програм стручног оспособљавања из члана 37. став 5. овог закона. Испит за комуналног милиционара полажу и лица из члана 35. став 3. овог закона у року од шест месеци од дана заснивања радног односа. Испит за комуналног милиционара спроводи комисија, коју образује министар надлежан за систем локалне самоуправе. Програм и начин полагања испита за комуналног милиционара, састав и начин рада комисије за спровођење испита за комуналног милиционара, трошкове спровођења испита за комуналног милиционара, изглед и садржину обрасца уверења о положеном испиту за комуналног милиционара, начин издавања уверења о положеном испиту за комуналног милиционара и облик, начин уписа и вођења евиденције о положеном испиту за комуналног милиционара, ближе уређује министар надлежан за систем локалне самоуправе. Висина таксе за полагање испита из става 1. овог члана, утврђује се законом којим се уређују републичке административне таксе. Министарство надлежно за систем локалне самоуправе води евиденцију о положеном испиту за комуналног милиционара, у коју се уписује: име и презиме кандидата; јединствени матични број грађана; назив високошколске установе, ниво и врста стеченог образовања и стручни назив, односно назив завршене средње школе и образовни профил; орган општине, односно града са којим је кандидат закључио уговор о стручном оспособљавању, односно код кога је запослен; број и датум решења којим је одобрено полагање испита за комуналног милиционара; датум полагања испита; подаци о општем успеху на испиту и број и датум издатог уверења о положеном испиту за комуналног милиционара. Министарство надлежно за систем локалне самоуправе издаје уверење о положеном испиту за комуналног милиционара. Уверење из става 7. овог члана садржи следеће податке: име и презиме кандидата који је положио испит за комуналног милиционара; датум и место рођења; јединствени матични број грађана; назив високошколске установе, ниво и врста стеченог образовања и стручни назив, односно назив завршене средње школе и образовни профил и датум полагања испита за комуналног милиционара.
Министар државне управе и локалне самоуправе донео је Правилник о испиту за комуналног милиционара („Службени гласник РС”, број 148/20), чији је саставни део и Програм испита за комуналног милиционара, у оквиру којих се не прави разлика између испита за комуналног милиционара и руководиоца организационе јединице комуналне милиције – начелника комуналне милиције, тако да се ради о јединственом испиту за све комуналне милиционаре.
С обзиром да се посебни услови за рад у комуналној милицији односе на све у тој организационој јединици, и начелник комуналне милиције је дужан да полаже испит за комуналне милиционере, нарочито што руководи том организационом јединицом.
Да ли су ЈЛС у обавези да у образлозењу Одлуке о привремемном финанирању приказују Прогамске информације, узимајући у обзир да је акт о привременом финанирању орочен документ на део године?
Исказивање програмских информација у оквиру Одлуке о привременом финансирању није посебно апострофирано у Закону о буџетском систему. У оквиру консултација које је СКГО обављала са МФИН приликом припреме модела Одлуке о привременом финансирању буџета ЈЛС (доступно на: http://www.skgo.org/storage/app/media/uploaded-files/Model%20odluke%20o%20privremenom%20finansiranju%20LS.zip) нагласак није стављен на део исказивања програмских информација, али МФИН потенцира нужност интегрисања свих аспеката из акта о привременом финансирању, по истеку тог периода, у буџет за текућу годину.
У том смислу, сигурније поступање јесте да се испоштује програмска класификација и да се, без обзира на њен привремени карактер - Одлука о привременом финансирању припреми у складу са чланом 112. Закона о буџетском систему, односно да се за период привременог финансирања расходи прикажу у складу са програмском методологијом по појединим програмима, распоредом средстава у оквиру постојећих 17. програма, у оквиру финансијских планова који ће се касније имплементирати у Одлуку о буџету, односно који ће се у поступку припреме буџета за целу годину објединити у одлуку о буџету за 2024. годину.