Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeReč je o ozakonjenju objekta koji delom u površini od 6 m2 pada na parcelu koja je u javnoj svojini opštine, u pitanju je ulica koja je isto u javnoj svojini opštine, a koja je deo državnog puta (IIa). Pribavljenja je saglasnost upravljača javnog puta. Šta je potrebno da se pribavi od dokumenata da bi se nastavio postupak ozakonjenja objekta? Da li je moguće ozakonjenje ovakvih objektata? Kako postupiti kad deo objekta, koji treba ozakoniti, u površini od 10 m2 pada na parcelu na kojoj je kao nosilac prava državne svojine upisana Republika Srbija, korisnik opština? Šta je potrebno pribaviti i da li je moguće ozakonjenje ovakvog objekta?
U skladu sa članom 5. Zakona o ozakonjenju objekata, predmet ozakonjenja ne mogu biti objekti izgrađeni na površinama javne namene, odnosno na zemljištu planiranom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene za koje se, u skladu sa odredbama posebnog zakona, utvrđuje javni interes i koji su u obaveznoj javnoj svojini u skladu sa odredbama drugih posebnih zakona.
Shodno navedenom, u svim navedenim slučajevima neophodno je utvrditi namenu parcele u skladu sa urbanističkim planom. Ukoliko je zauzeće nelegalno izgrađenim objektom na zemljištu koje je planom utvrđeno kao javna namena, mišljenja smo da postupak ozakonjenja nije moguć. Ukoliko se radi o ostalom zemljištu u svojini Republike Srbije ili opštine, organ uprave po zahtevu stranke može sprovesti postupak određivanja zemljišta za redovnu upotrebu objekta.
Ukoliko postoji više podnetih zahteva za ozakonjenje objekata koji su delom izgrađeni na površinama javne namene, najbolji način je pristupiti izmeni ili izradi odgovarajućeg urbanističkog plana (PGR ili PDR) kojim bi se, u skladu sa faktičkim stanjem, izvršilo razdvajanje javnog i ostalog zemljišta. Nakon usvajanja takvog plana bilo bi, verujemo, omogućeno ozakonjenje većeg broja objekata koji su delom izgrađeni na površinama javne namene.
Da li opština, kao imalac javne svojine na posebnom delu, ima obavezu da učestvuje u troškovima održavanja i upravljanja zgradom?
U članu 63. Zakona o stanovanju i održavanju zgrada („Sl. glasnik RS“, br. 104/2016 i 9/2020 - dr. zakon) je propisano da su vlasnici posebnih delova zgrade dužni da učestvuju u troškovima održavanja zajedničkih delova zgrade i zemljišta za redovnu upotrebu zgrade i upravljanja zgradom.
Ukoliko je Jedinica lokalne samouprave vlasnik posebnog dela zgrade (stana, poslovnog prostora), ona ima prava i obaveze jednako kao i ostali vlasnici posebnih delova, vezano za upravljanje i održavanje zgrade, kako je to definisano u članovima 12-14, 15. i članu 60. pomenutog Zakona. U tom smislu, JLS je dužna i da učestvuje u troškovima održavanja i upravljanja zgradom, u skladu sa Odlukom koju donosi skupština konkretne stambene zajednice.
U pitanju je parcela koja je predmet eksproprijacije, a vlasnik je u listu nepokretnosti upisan kao držalac, a svojina privatna. Kako se tretira ta parcela, da li će po rešenju o eksproprijaciji katastar opštini upisati pravo javne svojine obzirom da je prethodnik bio držalac i da li za držaoca sledi naknada za eksproprisanu nepokretnost kao i vlasniku? Kako završiti postupak kada je veliki broj vlasnika parcela preminulo i ne znaju se naslednici ili isti nisu preneli na svoje ime, da li se određuje privremenog zastupnika da se izjasni o postupku eksproprijacije i naknadi?
U slučaju da je na parceli neko upisan kao držalac, a svojina privatna, postupak se sprovodi prema tom licu.
Činjenica da je upisan kao držalac ne bi bila smetnja, jer on mora imati osnov državine te parcele i u predmetima eksproprijacije on se može smatrati ranijim sopstvenikom nepokretnosti.
Katastar je u obavezi da takva rešenja sprovede do kraja, s tim da je važno da se u dispozitivu rešenja naznači da će pravosnažno rešenje o eksproprijaciji biti osnov za uknjižbu prava svojine opštine na predmetnoj parceli.
U pogledu drugog pitanja: Kako sprovesti postupak ako je lice preminulo, a naslednici nepoznati?
Postupak eksproprijacije se sprovodi na osnovu podataka iz katastra. Licu koje je u listu nepokretnosti upisano sa nekim pravom se dostavlja poziv za usmenu javnu raspravu, u skladu sa članom 29. stav 5. Zakona o eksproprijaciji. U slučaju da se poziv za javnu raspravu vrati sa zabeležbom poštonoše "preminuo", takvom licu se postavlja privremeni zastupnik za sve vreme trajanja postupka pred prvostepenim organom, u skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku.
Naime, član 48. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku propisuje, pored ostalog, da organ rešenjem postavlja stranci privremenog zastupnika ako radnju treba preduzeti prema stranci čije prebivalište ili boravište nije poznato, a nema punomoćnika – sve pod uslovom da je stvar hitna, a postupak mora da se sprovede.
Stavom 7. istog člana propisano je da privremeni zastupnik učestvuje samo u postupku u kome je postavljen i preduzima samo radnje za koje je postavljen i dok ne prestanu razlozi zbog kojih je postavljen, stavom 8. je propisano da žalba protiv rešenja kojim se postavlja privremeni zastupnik ne odlaže izvršenje rešenja.
Obaveza prvostepenog organa je da isto rešenje objavi na internet stranici organa i na oglasnoj tabli.
Imajući u i vidu da su postupci eksproprijacije uglavnom hitni, i ne trpe neko veće odlaganje obzirom da se radi od postupcima koji su od javnog interesa za širu društvenu zajednicu licima koja su preminula, a čiji naslednici nisu poznati ili ostavinski postupak nije okončan, takvim licima se postavlja privremeni zastupnik.
Napominjemo da se privremeni zastupnik postavlja do okončanja postupka donošenja resenja o eksprprijaciji, ali ne i za postupak utvrđivanja naknade.
Privremeni zastupnik ne može biti ovlašćen da potpisuje sporazume o naknadi niti da prima naknadu.
U slučaju da se u roku od dva meseca od okončanja postupka eksproprijacije naslednici ne pojave, prvostepeni organ, u skladu sa članom 61. Zakona o eksproprijaciji spise predmeta prosleđuje nadležnom sudu na dalji postupak i odlučivanje.
Da li se prilikom isplate dnevnica za službeno putovanje u inostranstvu isplata vrši u iznosu od 15 eura ili mogu dnevnice isplaćivati u skladu sa budžetom projekta? Na koji način mogu isplatiti naknadu za rad na projektu članovima tima koji su ujedno i zaposleni u lokalnoj samoupravi?
Članom 118. stav 1. tačka 3) Zakona o radu („Sl. glasnik RS“, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) propisano je da zaposleni ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, za vreme provedeno na službenom putu u inostranstvu. U skladu sa stavom 2. ovog člana, visina ovih troškova mora biti izražena u novcu. Članom 20. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika ("Sl. glasnik RS", br. 98/2007 - prečišćen tekst, 84/2014, 84/2015 i 74/2021), propisano je da se državnom službeniku i namešteniku naknađuju troškovi ishrane i gradskog prevoza u mestu boravka u inostranstvu u iznosu od 15 evra na svaka 24 časa provedena u inostranstvu.
Kada se službeni put u inostranstvu zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave realizuje i finansira iz međunarodnih sredstava, odnosno donacija, proizilazi takođe da je obračun i isplatu dnevnica (troškovi ishrane i gradskog prevoza u mestu boravka u inostranstvu) potrebno vršiti u skladu sa odredbama Zakona o radu i Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika. SKGO nisu poznate odredbe bilo iz navedenih propisa ili iz propisa i drugih dokumenata koji se odnose na budžetski sistem, uključujući i Uputstvo Ministarstva finansija za pripremu budžeta, a koje na drugačiji način uređuju utvrđivanje visine i isplatu dnevnica za službena putovanja u inostranstvu zaposlenih u JLS. Ipak, bilo bi poželjno sagledati i konkretan ugovorni aranžman u okviru kojeg se projekat sprovodi i hijerarhiju primenljivih pravnih akata (Finansijski sporazum u okviru kojeg je projekat odobren, Okvirni sporazum za instrument pretpristupne pomoći EU – odgovarajuća IPA, ukoliko je to izvor finansiranja projekta, itd.) da bi se sa sigurnošću ispitale opcije u pogledu predmetnog tretmana dnevnica. U zavisnosti od modaliteta implementacije (direktni ili indirektni) i nadležnog ugovaračkog tela (Delegacija EU, ili MFIN/CFCU), kao i nadležne nacionalne institucije za projekat (Ministarstvo za evropske integracije ili druga resorna institucija), bilo bi poželjno da se i od njih zatraži interpretacija u ovom pogledu. Plate članova projektnog tima treba da odgovaraju stvarnom obimu njihovog angažovanja u realizaciji projekta uvažavajući procente angažovanja i iznose određene budžetom projekta. Potrebno je da jedinica lokalne samouprave donese odgovarajući akt (rešenje/zaključak) o potrebi angažovanja zaposlenih u jedinici lokalne samouprave na aktivnostima projekta. Ovaj akt treba da sadrži imena službenika koji učestvuju na realizaciji projekta, opis aktivnosti kao i vremenski period u kome će zaposleni obavljati aktivnosti na realizaciji projekta. Ukoliko zaposleni pored svojih redovnih poslova, obavlja i poslove na realizaciji projekta, on ima pravo na dodatak za dodatno opterećenje.
Članom 41. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 38/2019, 55/2020 i 51/2022) propisana je mogućnost da ako po pismenom nalogu neposrednog rukovodioca zaposleni radi i poslove koji nisu u opisu njegovog radnog mesta zbog privremeno povećanog obima posla ili poslove odsutnog zaposlenog, ima pravo na dodatak za dodatno opterećenje na radu. U pismenom nalogu se navodi i naziv radnog mesta čije poslove će zaposleni obavljati usled privremenog povećanja obima poslova i razlozi koji su doveli do privremenog povećanja obima posla, odnosno ime zaposlenog koji je odsutan. Dodatak za prekovremeni rad isključuje dodatak za dodatno opterećenje na radu. Dodatak za dodatno opterećenje od najmanje 10 radnih dana mesečno iznosi 4% osnovne plate, odnosno 5% osnovne plate ako zaposleni zamenjuje rukovodioca unutrašnje jedinice. Dodatak za dodatno opterećenje od najmanje 20 radnih dana mesečno iznosi 8% osnovne plate, odnosno 10% osnovne plate ako zaposleni zamenjuje rukovodioca unutrašnje jedinice. Dakle, uslov za isplatu dodatnog opterećenja u skladu sa odredbama Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave jeste da poslovi koje zaposleni obavlja kao projektne zadatke nisu poslovi koji su mu već u opisu radnog mesta.
Po pitanju angažovanja novih lica za rad na projektima, članom 70. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018, 114/2021) predviđeno je da se radni odnos u organu JLS može zasnovati i za vreme čije trajanje je unapred određeno (radni odnos na određeno vreme) između ostalog i radi učešća u pripremi ili realizaciji određenog projekta, najduže do završetka projekta. Radni odnos na određeno vreme u ovom slučaju zasniva se bez obaveze sprovođenja internog ili javnog konkursa i ne može prerasti u radni odnos na neodređeno vreme.
Lica angažovana radi realizacije projekata koji se finansiraju sredstvima Evropske unije ili sredstvima donacija, ukoliko se naknade za njihov rad, sa pripadajućim porezima i doprinosima, finansiraju iz ovih izvora, izuzeta su od ograničenja ukupnog broja zaposlenih na određeno vreme uspostavljenog članom 27k stav 4. Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020 i 118/2021).
Da li mesne zajednice mogu da imaju svoja osnovna sredstva, odnosno da li one u svojim finansijskim planovima (a samim ti u u budžetu opštine) mogu da imaju ekonomske klasfikacije 511 i 512?
Članom 12. Zakona o javnoj svojini („Sl. glasnik RS“, br. 72/2011, 88/2013, 105/2014, 104/2016 - dr. zakon, 108/2016, 113/2017, 95/2018 i 153/2020) propisano je da stvari u javnoj svojini koje koriste organi i organizacije Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, u smislu ovog zakona, čine nepokretne i pokretne stvari i druga imovinska prava, koja služe za ostvarivanje njihovih prava i dužnosti.
Dalje, članom 18. stav 1. ovog zakona, propisano je da su nosioci prava javne svojine Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave (opština, odnosno grad), a stavom 5. istog člana, propisano je da mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave imaju pravo korišćenja na stvarima u javnoj svojini jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom i propisom, odnosno drugim aktom jedinice lokalne samouprave.
Članom 27. i 65. Zakona o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik RS“, br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) definisani su organi jedinice lokalne samouprave (opštine odnosno grada): skupština opštine/grada, predsednik opštine/gradonačelnik, opštinsko/gradsko veće i opštinska/gradska uprava.
Uzimajući u obzir navedene zakonske odredbe mišljenja smo da u finansijskim planovima mesnih zajednica ne treba planirati izdatke na ekonomskoj klasifikaciji 511 – Zgrade i građevinski objekti. Sva ulaganja u zgrade i građevinske objekte koje koriste mesne zajednice treba planirati u okviru razdela direktnog korisnika budžetskih sredstava opštinske/gradske uprave, kao nosioca prava javne svojine i kao organa nadležnog za sprovođenje investicija i to planiranjem posebnog projekta u okviru programa čijem cilju doprinosi taj konkretan projekat.
Izdatke na ekonomskoj klasifikaciji 512 – Mašina i oprema, mesne zajednice mogu planirati, s tim što se mora obezbediti da se prilikom nabavke istih, vodi računa o primeni odredaba Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/2019), odnosno o primeni načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke u slučajevima kada vrednost nabavke dobara ne prelazi prag do kojeg se ovaj zakon ne primenjuje. Takođe, ukoliko planira nabavku mašina ili opreme, potrebno je obezbediti da mesna zajednica kao indirektni korisnik budžetskih sredstava vodi pravilnu pomoćnu knjigu osnovnih sredstava i da je ista usaglašena sa glavnom knjigom opštinske/gradske uprave kao direktnog korisnika.