Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeDa li se zaposleni na radnom mestu šef Kabineta čiji je radni odnos vezan za mandat Predsednika opštine, broji u povećan obim zaposlenih na određeno vreme (što je 10% od ukupnog broja zaposlenih na neodređeno vreme)?
Članom 27k st. 4, 5. i 6. Zakona o budžetskom sistemu (“Sl. glasnik RS”, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021 i 118/2021 - dr. zakon) predviđeno je da počev od 1. januara 2021. godine ukupan broj zaposlenih na određeno vreme (izuzev u svojstvu pripravnika), lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge, kao i posredstvom agencije za privremeno zapošljavanje i lica angažovanih po drugim osnovama, kod korisnika javnih sredstava, ne može biti veći od 10% ukupnog broja zaposlenih na neodređeno vreme, osim izuzetno, uz saglasnost tela Vlade, na predlog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva. U navedeno ograničenje ne ubrajaju se lica u radnom odnosu na određeno vreme radi zamene odsutnog zaposlenog do njegovog povratka, lica radno angažovana posredstvom Nacionalne službe za zapošljavanje u cilju sprovođenja mera aktivne politike zapošljavanja u skladu sa propisima koji uređuju oblast zapošljavanja (javni radovi i dodatno obrazovanje i obuke), lica angažovana radi realizacije projekata koji se finansiraju sredstvima Evropske unije ili sredstvima donacija, ukoliko se naknade za njihov rad, sa pripadajućim porezima i doprinosima, finansiraju iz ovih izvora, kao i lica angažovana od strane korisnika programa obuke, akreditovanih realizatora obuke koji su upisani u Stalnu listu predavača i drugih realizatora obuka koju vodi Nacionalna akademija za javnu upravu. Izuzetno, korisnik javnih sredstava koji ima manje od 50 zaposlenih na neodređeno vreme može da ima najviše do sedam zaposlenih, odnosno angažovanih lica u smislu stava 4. ovog člana.
Postupak za pribavljanje saglasnosti za dodatno radno angažovanje preko 10% uređen je Uredbom o postupku za pribavljanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava (“Sl. glasnik RS”, br. 159/20).
Kako su ovim odredbama taksativno nabrojani slučajevi koji predstavljaju izuzetak od računanja ukupnog broja zaposlenih na određeno vreme u smislu ograničenja od 10% i kako zaposleni na određeno vreme u kabinetu izabranog lica nisu izuzeti, potrebno ih je računati u ukupan broj zaposlenih na određeno vreme.
Ko odlučuje po žalbi na rešenja administrativnog odbora kojim se odlučuje o pravima i obavezama funkcionera koji su na stalnom radu?
Za akte radnog tela skupštine (koje je utvrđeno statutom ili aktom skupštine kojim se uređuje nadležnost, sastav i organizacija radnih tela skupštine) kojima se odlučuje o pravima i dužnostima funkcionera nema organa koji odlučuje u drugom stepenu, već se na akte može podneti tužba nadležnom sudu u roku od 60 dana, u skladu sa Zakonom o radu.
Odeljenje za finansije, privredu i poljoprivredu dobilo je zahtev za promenu namene poljoprivrednog zemljišta, katastarske parcele 12051/1, 12052 i 12049/3. Uz zahtev dobijena je i Informaciju o lokaciji Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture Sektora za prostorno planiranje i urbanizam i Informacija o lokaciju Pokrajinskog sekretarijata za energetiku, građevinarstvo i saobraćaj kojima je između ostalog navedeno da Inforamcija o lokaciji ne predstavlja osnov za izdavanje građevinske dozvole. Od JP za urbanističko planiranje, upravljanje putevima i izgradnju dobijeno je urbanističko mišljenje kojim je u Zaključku navedeno da se gore navedene katastarske parcele nalaze na približnoj stacionaži na kojoj je planiran uslužni centar i da je za izgradnju uslužnog centra neophodna izrada Plana detaljne regulacije ili urbanističkog projekta, dok je od Odeljenja za urbanizam i građenje dobijeno uverenje VIII kojim je navedeno da se katastarske parcele protežu paralelno sa državnim putem IA reda br. 3 i to na stacionaži oko km 58+836, na kojoj je planiran uslužni centar. Na osnovu dokumentacije koja je dostavljena, da li je ispravno uraditi rešenje o promeni namene na osnovu dostavljene dokumentacije i ukoliko se uradi rešenje o promeni namene zemljišta da li će se isti moći na osnovu ovih urbanističkih mišljenja i informacija o lokaciji sprovesti u katastru?
U skladu sa članom 88. Zakona o planiranju i izgradnji, kada se planskim dokumentom promeni namena poljoprivrednog i šumskog u građevinsko zemljište, organ nadležan za donošenje planskog dokumenta je dužan da u roku od 15 dana od dana stupanja na snagu tog dokumenta, organu nadležnom za poslove državnog premera i katastra dostavi planski dokument koji sadrži popis katastarskih parcela kojima je promenjena namena ili opis granice planskog dokumenta sa popisom katastarskih parcela sa odgovarajućim grafičkim prikazom.
Organ nadležan za poslove državnog premera i katastra u roku od 15 dana po dobijanju akta iz stava 1. ovog člana rešenjem provodi nastalu promenu i stavlja zabeležbu o obavezi plaćanja naknade za promenu namene poljoprivrednog i šumskog zemljišta u bazu podataka katastra nepokretnosti iz koje se izdaje list nepokretnosti.
Nakon uvida u dokumentaciju, zaključujemo da katastarske parcele koje su predmet zahteva za promenu namene, nisu obuhvaćene popisom katastarskih parcela za koje se vrši promena namene na osnovu Prostornog plana područja posebne namene, odnosno, da služba za katastar nepokretnosti nije imala planski osnov za provođenje nastale promene. Kako je Prostornim planom područja posebne namene planirana dalja detaljna urbanistička razrada za predmetno područje, smatramo da će se donošenjem plana nižeg reda stvoriti planski osnov za promenu namene navedenih parcela iz poljoprivrednog u građevinsko, nakon čega će organ opštinske uprave biti u mogućnosti da donese rešenje o utvrđivanju naknade za promenu namene poljoprivrednog zemljišta u građevinsko.
Po rešenju veća sudija upravnog suda (iz sudske prakse) stav je da se kod utvrđivanja poreza na imovinu ne oporezuje 10 ari već razlika od 10 pa do ukupne površine za svaku posebnu parcelu a u slučaju da čine funkcionalnu celinu posmatra se zbirno. Poreska administracija je na parcelu od 15 ari zaračunavala 7.000 poreza (građevinsko zemljište) za celu površinu a trebalo je samo na 5 ari. Da li je ovo zakonito i šta učiniti?
Godišnji porez na imovinu utvrđuje se u skladu sa odredbama Zakona o porezima na imovinu (Sl. glasnik RS, br. 26/2001, „Sl. list SRJ“, br. 42/2002 - odluka SUS i „Sl. glasnik RS“, br. 80/2002, 80/2002 - dr. zakon, 135/2004, 61/2007, 5/2009, 101/2010, 24/2011, 78/2011, 57/2012 - odluka US, 47/2013, 68/2014 - dr. zakon, 95/2018, 99/2018 - odluka US, 86/2019 i 144/2020). Član 2. Zakona definiše da se porez na imovinu plaća na nepokretnosti koje se nalaze na teritoriji Republike Srbije, i to na: pravo svojine, odnosno na pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari; pravo zakupa, odnosno korišćenja, stana ili kuće za stanovanje, konstituisano u korist fizičkog lica; pravo korišćenja građevinskog zemljišta površine preko 10 ari, u skladu sa zakonom kojim se uređuje pravni režim građevinskog zemljišta. Kada se porez plaća na pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari, kao i na pravo korišćenja građevinskog zemljišta površine preko 10 ari - predmet oporezivanja je ukupna površina tog zemljišta [stav 3) člana 2. Zakona].
Obveznik poreza na imovinu je u skladu sa članom 4. ovog Zakona pravno i fizičko lice (koje vodi, odnosno koje ne vodi poslovne knjige), otvoreni investicioni fond, odnosno alternativni investicioni fond, koji nema svojstvo pravnog lica a koji je upisan u odgovarajući registar u skladu sa zakonom, koje je na nepokretnosti na teritoriji Republike Srbije imalac prava, korisnik ili držalac, iz člana 2. stav 1. ovog zakona na koje se porez na imovinu plaća u skladu sa čl. 2. i 2a ovog zakona.
Kada su na istoj nepokretnosti više lica obveznici, obveznik je svako od tih lica srazmerno svom udelu u odnosu na celu nepokretnost. Kada udeli obveznika iz stava 3. ovog člana na istoj nepokretnosti nisu određeni, za svrhu oporezivanja porezom na imovinu smatraće se da su jednaki. Kada su na zemljištu više lica obveznici poreza na imovinu kao imaoci prava iz člana 2. stav 1. tač. 1) i 3) ovog zakona, obveznik je svako od tih lica srazmerno svom udelu u odnosu na ukupnu površinu zemljišta, pa i kad je srazmerna površina udela pojedinog obveznika manja od deset ari.
Osnovica poreza na imovinu po članu 5. ovog zakona za nepokretnosti poreskog obveznika koji ne vodi poslovne knjige je vrednost nepokretnosti utvrđena u skladu sa ovim zakonom. Vrednost nepokretnosti utvrđuje organ jedinice lokalne samouprave nadležan za utvrđivanje, naplatu i kontrolu izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave. Vrednost nepokretnosti iz stava 1. ovog člana, osim zemljišta, može se umanjiti za amortizaciju po stopi jednakoj za sve nepokretnosti na teritoriji jedinice lokalne samouprave, koja iznosi do 1% godišnje primenom proporcionalne metode, a najviše do 40%, počev od isteka svake kalendarske godine u odnosu na godinu u kojoj je izvršena izgradnja, odnosno poslednja rekonstrukcija objekta, a na osnovu odluke skupštine jedinice lokalne samouprave o visini stope amortizacije koja važi na dan 1. januara godine za koju se utvrđuje porez na imovinu i koja je objavljena u skladu sa ovim zakonom. Članom 6. definiše se da se vrednost nepokretnosti utvrđuje primenom sledećih elemenata: korisna površina; prosečna cena kvadratnog metra (u daljem tekstu: prosečna cena) odgovarajućih nepokretnosti u zoni u kojoj se nalazi nepokretnost. Ovim članom precizira se takođe da je korisna površina za zemljište - njegova ukupna površina, uključujući površinu pod objektom. Zone na koje se referiše u ovom članu - predstavljaju delove teritorije jedinice lokalne samouprave koje nadležni organ jedinice lokalne samouprave odlukom može odrediti odvojeno za naselja prema vrsti naselja (selo, grad) i izvan naselja ili jedinstveno za naselja i izvan naselja, prema komunalnoj opremljenosti i opremljenosti javnim objektima, saobraćajnoj povezanosti sa centralnim delovima jedinice lokalne samouprave, odnosno sa radnim zonama i drugim sadržajima u naselju. Jedinica lokalne samouprave dužna je da na svojoj teritoriji odredi najmanje dve zone u skladu sa zakonom.
U prethodnom tekstu ovog odgovora, predočene su relevantne odredbe važećeg Zakona o porezima na imovinu.
Nadalje, ukazujemo da je do kraja 2013. godine, članom 2. stav 4. Zakona o porezima na imovinu bilo propisano da se porez na imovinu na prava na zemljištu iz stava 1 tačka 1), 5a) i 6) ovog člana - plaća na razliku njegove površine i površine od 10 ari, a od 1.1.2014. godine izvršene su značajne izmene Zakona o porezima na imovinu („Sl. glasnik RS“, broj 47/13), i shodno usvojenim izmenama između ostalog član 2. Zakona je promenjen i navedena odredba je brisana.
Zbog značajnih izmena u načinu oporezivanja, a koje se tiče upravo izmena u članu 2. Zakona, postojala su mnogobrojna pitanja i dileme šta se smatra površinom zemljišta preko 10 ari. Iz navedenih razloga, tokom 2014. godine, a i kasnije, Ministarstvo finansija izdalo je više stručnih mišljenja na temu: Koja površina zemljišta je oporeziva?
Podsećamo da su – u cilju obezbeđenja jedinstvenog sprovođenja propisa iz nadležnosti ministarstva nadležnog za poslove finansija, akti (objašnjenja, mišljenja, instrukcije, uputstva i sl.) o primeni tih propisa koje daje ministar nadležan za poslove finansija, odnosno lice koje on ovlasti - obavezujući za postupanje Poreske uprave u skladu sa članom 11. stav 3. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji ("Sl. glasnik RS" br. 80/02, 84/02 - ispravka, 23/03 - ispravka, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05 - dr. zakon, 62/06 - dr. zakon, 61/07, 20/09, 72/09 - dr. zakon, 53/10, 101/11, 2/12 - ispravka, 93/12, 47/13, 108/13, 68/14, 105/14, 112/15, 15/16, 108/16, 30/18, 95/18, 86/19, 144/20, 96/21).
U nastavku je pregled Mišljenja Ministarstva finansija u kojima je obrađivana ova tema, a to su:
Mišljenje Ministarstva finansija 011-00-00230/2014-04 od 28.2.2014. godine;
Mišljenje Ministarstva finansija 430-00-00067/2014-04 od 3.3.2014. godine;
Mišljenje Ministarstva finansija 430-00-00114/2014-04 od 28.3.2014. godine;
Mišljenje Ministarstva finansija 413-00-00096/2014-04 od 5.5.2014. godine,
Mišljenje Ministarstva finansija 430-00-00208/2015-04 od 5.6.2015. godine;
Mišljenje Ministarstva finansija 07-00-00081/2016-04 od 22.3.2016. godine;
Mišljenje Ministarstva finansija 07-00-161/2016 od 04.05.2016. godine;
Mišljenje Ministarstva finansija 413-00-00126/2017-04 od 06.07.2017. godine;
Mišljenje Ministarstva finansija 413-00-00260/2017-04 od 12.12.2017. godine.
Navodimo izvode iz nekih od njih:
1. Mišljenje Ministarstva finansija, br. 430-00-00067/2014-04 od 3.3.2014. god.
“Kada je predmet oporezivanja porezom na imovinu pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari, reč je o površini zemljišta koje predstavlja fizičku celinu, nezavisno od:
− vrste zemljišta (građevinsko, poljoprivredno, šumsko i drugo),
− da li zemljište kao fizičku celinu čini jedna ili više katastarskih parcela, odnosno njihovih delova,
− broja poreskih obveznika na zemljištu koje je predmet oporezivanja (predmet oporezivanja opredeljuje površina zemljišta preko 10 ari, a ne broj poreskih obveznika za to zemljište)."
2. Mišljenje Ministarstva finansija, br. 430-00-00114/2014-04 od 28.3.2014. god.
b) Oporezovanje porezom na imovinu prava svojine na zemljištu ako je poreski obveznik vlasnik zemljišta koje čine dve katastarske parcele od kojih je jedna površine 15 ari, a druga površine 8 ari, pri čemu se te katastarske parcele međusobno graniče, odnosno ne graniče?
v) Da li se kod oporezivanja zemljišta površine preko 10 ari iz predmeta oporezivanja izuzima površina zemljišta od 10 ari?
"Kad je predmet oporezivanja porezom na imovinu pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari, odnosno pravo korišćenja građevinskog zemljišta površine preko 10 ari (u skladu sa zakonom kojim se uređuje pravni režim građevinskog zemljišta), reč je o površini zemljišta koje predstavlja fizičku celinu. Na primer, ako je poreski obveznik vlasnik zemljišta koje čine dve katastarske parcele od kojih je jedna površine 15 ari, a druga površine 8 ari, pri čemu se te katastarske parcele međusobno graniče, u tom slučaju predmetne parcele predstavljaju fizičku celinu površine 23 ara koja je predmet oporezivanja porezom na imovinu. Međutim, ako je poreski obveznik vlasnik zemljišta koje čine dve katastarske parcele od kojih je jedna površine 15 ari, a druga površine 8 ari, pri čemu se te katastarske parcele međusobno ne graniče, u tom slučaju predmetne parcele predstavljaju posebne fizičke celine (tj. ne sabira se njihova površina iako su u istoj zoni), pri čemu je predmet oporezivanja porezom na imovinu samo zemljište površine 15 ari. Zakonom nije propisano da se kod oporezivanja prava svojine na zemljištu i prava korišćenja građevinskog zemljišta, iz predmeta oporezivanja izuzima površina zemljišta od 10 ari. To znači da je kod oporezivanja zemljišta površine preko 10 ari predmet oporezivanja ukupna površina tog zemljišta."
Ovom prilikom ističemo da nam je iz komunikacije sa JLS i LPA poznato da je u ranijem periodu ukazivano na neujednačenu sudsku praksu po pitanju oporezivanja zemljišta preko 10 ari, kao i da su se iz tog razloga neke JLS i LPA obraćale Ministarstvu finansija i ukazivale na probleme u primeni Zakona, odnosno upućivale inicijative za preciziranje zakonskih odredbi u cilju obezbeđenja jedinstvene primene Zakona. U međuvremenu međutim, bez obzira na sudsku praksu/presude u pojedinačnim poreskopravnim situacijama – opšte postupanje LPA trebalo je da se zasniva na Zakonu o porezima na imovinu i mišljenjima Ministarstva finansija, koja su za LPA obavezujuća shodno članu 11. ZPPPA.
Izmenama Zakona o porezima na imovinu “Sl. glasnik RS broj 95/18”, sa primenom od 1.1.2019. godine, izvršeno je, pored ostalog, dalje preciziranje odredaba članova 2. i 6. Zakona. Dodat je novi stav 4. člana 2. Zakona, kojim se propisuje da kada se porez plaća na pravo iz stava 1. tačka 1) i 3) ovog člana (pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari i pravo korišćenja građevinskog zemljišta površine preko 10 ari) - predmet oporezivanja je ukupna površina tog zemljišta. Takođe, promenjen je stav 2. člana 6. Zakona koji uređuje korisnu površinu i precizirano je da je korisna površina za zemljište njegova ukupna površina, uključujući površinu pod objektom. Kako je već navedeno, ovo su i dalje važeće odredbe Zakona o porezima na imovinu.
Uzimajući u obzir sve navedeno, a pre svega da se godišnji porez utvrđuje prema odredbama Zakona o porezima na imovinu, kao i mišljenja Ministarstva finansija i činjenicu da su ova mišljenja obavezujuća za postupanje Poreske uprave u skladu sa Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji – proizilazi da je u konkretnoj situaciji po postavljenom pitanju – LPA pravilno utvrdila obavezu po osnovu godišnjeg poreza na imovinu, na ukupnu površinu zemljišta, a ne na razliku od ukupne površine i površine od 10 ari.
Kada je reč o stavovima suda, oni su obavezujući u slučajevima po pojedinačnim presudama za konkretnu poreskopravnu situaciju, te nema osnova da LPA usvoji stav suda kao obavezujući u svim postupcima oporezivanja imovine nezavisno od pojedinačne presude/poreskopravne situacije, već se rukovodi Zakonom i mišljenjima Ministarstva finansija.
Ukazujemo da odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Da li direktor/v.d. direktora Javnog preduzeća pravo na prekovremeni rad?
Članom 53. Zakona o radu („Sl. glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) je propisano sledeće:
„Na zahtev poslodavca, zaposleni je dužan da radi duže od punog radnog vremena u slučaju više sile, iznenadnog povećanja obima posla i u drugim slučajevima kada je neophodno da se u određenom roku završi posao koji nije planiran (u daljem tekstu: prekovremeni rad).
Prekovremeni rad ne može da traje duže od osam časova nedeljno.
Zaposleni ne može da radi duže od 12 časova dnevno uključujući i prekovremeni rad.
Zaposlenom koji radi na poslovima na kojima je uvedeno skraćeno radno vreme u skladu sa članom 52. ovog zakona ne može da se odredi prekovremeni rad na tim poslovima, ako zakonom nije drukčije određeno“.
Odredbama člana 60. Posebnog kolektivnog ugovora za javna preduzeća u komunalnoj delatnosti na teritoriji Republike Srbije („Sl. glasnik RS“, br. 30/21) je predviđeno da zaposleni ima pravo na uvećanu zaradu u visini utvrđenoj opštim aktom i ugovorom o radu, i to za prekovremeni rad - najmanje 26% od osnovice.
Najzad, odredbe Zakona o javnim preduzećima („Sl. glasnik RS“, br. 15/16 i 88/19) ne regulišu pitanje prekovremenog rada, što navodi na zaključak da nema zakonskih prepreka da direktor (vršilac dužnosti), iako je funkcioner, ostvari pravo na prekovremeni rad.