Članom 118. stav 1. tačka 3) Zakona o radu („Sl. glasnik RS“, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US, 113/2017 i 95/2018 - autentično tumačenje) propisano je da zaposleni ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, za vreme provedeno na službenom putu u inostranstvu. U skladu sa stavom 2. ovog člana, visina ovih troškova mora biti izražena u novcu. Članom 20. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika ("Sl. glasnik RS", br. 98/2007 - prečišćen tekst, 84/2014, 84/2015 i 74/2021), propisano je da se državnom službeniku i namešteniku naknađuju troškovi ishrane i gradskog prevoza u mestu boravka u inostranstvu u iznosu od 15 evra na svaka 24 časa provedena u inostranstvu. 

Kada se službeni put u inostranstvu zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave   realizuje i finansira iz međunarodnih sredstava, odnosno donacija, proizilazi takođe da je obračun i isplatu dnevnica (troškovi ishrane i gradskog prevoza u mestu boravka u inostranstvu) potrebno vršiti u skladu sa odredbama Zakona o radu i Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika. SKGO nisu poznate odredbe bilo iz navedenih propisa ili iz propisa i drugih dokumenata koji se odnose na budžetski sistem, uključujući i Uputstvo Ministarstva finansija za pripremu budžeta, a koje na drugačiji način uređuju utvrđivanje visine i isplatu dnevnica za službena putovanja u inostranstvu zaposlenih u JLS. Ipak, bilo bi poželjno sagledati i konkretan ugovorni aranžman u okviru kojeg se projekat sprovodi i hijerarhiju primenljivih pravnih akata (Finansijski sporazum u okviru kojeg je projekat odobren, Okvirni sporazum za instrument pretpristupne pomoći EU – odgovarajuća IPA, ukoliko je to izvor finansiranja projekta, itd.) da bi se sa sigurnošću ispitale opcije u pogledu predmetnog tretmana dnevnica. U zavisnosti od modaliteta implementacije (direktni ili indirektni) i nadležnog ugovaračkog tela (Delegacija EU, ili MFIN/CFCU), kao i nadležne nacionalne institucije za projekat (Ministarstvo za evropske integracije ili druga resorna institucija), bilo bi poželjno da se i od njih zatraži interpretacija u ovom pogledu. Plate članova projektnog tima treba da odgovaraju stvarnom obimu njihovog angažovanja u realizaciji projekta uvažavajući procente angažovanja i iznose određene budžetom projekta. Potrebno je da jedinica lokalne samouprave donese odgovarajući akt (rešenje/zaključak) o potrebi angažovanja zaposlenih u jedinici lokalne samouprave na aktivnostima projekta. Ovaj akt treba da sadrži imena službenika koji učestvuju na realizaciji projekta, opis aktivnosti kao i vremenski period u kome će zaposleni obavljati aktivnosti na realizaciji projekta. Ukoliko zaposleni pored svojih redovnih poslova, obavlja i poslove na realizaciji projekta, on ima pravo na dodatak za dodatno opterećenje. 

Članom 41. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 38/2019, 55/2020 i 51/2022) propisana je mogućnost da ako po pismenom nalogu neposrednog rukovodioca zaposleni radi i poslove koji nisu u opisu njegovog radnog mesta zbog privremeno povećanog obima posla ili poslove odsutnog zaposlenog, ima pravo na dodatak za dodatno opterećenje na radu. U pismenom nalogu se navodi i naziv radnog mesta čije poslove će zaposleni obavljati usled privremenog povećanja obima poslova i razlozi koji su doveli do privremenog povećanja obima posla, odnosno ime zaposlenog koji je odsutan. Dodatak za prekovremeni rad isključuje dodatak za dodatno opterećenje na radu. Dodatak za dodatno opterećenje od najmanje 10 radnih dana mesečno iznosi 4% osnovne plate, odnosno 5% osnovne plate ako zaposleni zamenjuje rukovodioca unutrašnje jedinice. Dodatak za dodatno opterećenje od najmanje 20 radnih dana mesečno iznosi 8% osnovne plate, odnosno 10% osnovne plate ako zaposleni zamenjuje rukovodioca unutrašnje jedinice. Dakle, uslov za isplatu dodatnog opterećenja u skladu sa odredbama Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave jeste da poslovi koje zaposleni obavlja kao projektne zadatke nisu poslovi koji su mu već u opisu radnog mesta.

Po pitanju angažovanja novih lica za rad na projektima, članom 70. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017 - dr. zakon, 95/2018, 114/2021) predviđeno je da se radni odnos u organu JLS može zasnovati i za vreme čije trajanje je unapred određeno (radni odnos na određeno vreme) između ostalog i radi učešća u pripremi ili realizaciji određenog projekta, najduže do završetka projekta. Radni odnos na određeno vreme u ovom slučaju zasniva se bez obaveze sprovođenja internog ili javnog konkursa i ne može prerasti u radni odnos na neodređeno vreme. 

Lica angažovana radi realizacije projekata koji se finansiraju sredstvima Evropske unije ili sredstvima donacija, ukoliko se naknade za njihov rad, sa pripadajućim porezima i doprinosima, finansiraju iz ovih izvora, izuzeta su od ograničenja ukupnog broja zaposlenih na određeno vreme uspostavljenog članom 27k stav 4. Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020 i 118/2021).

Članom 12. Zakona o javnoj svojini („Sl. glasnik RS“, br. 72/2011, 88/2013, 105/2014, 104/2016 - dr. zakon, 108/2016, 113/2017, 95/2018 i 153/2020) propisano je da stvari u javnoj svojini koje koriste organi i organizacije Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, u smislu ovog zakona, čine nepokretne i pokretne stvari i druga imovinska prava, koja služe za ostvarivanje njihovih prava i dužnosti.

Dalje, članom 18. stav 1. ovog zakona, propisano je da su nosioci prava javne svojine Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave (opština, odnosno grad), a stavom 5. istog člana, propisano je da mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave imaju pravo korišćenja na stvarima u javnoj svojini jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom i propisom, odnosno drugim aktom jedinice lokalne samouprave.

Članom 27. i 65. Zakona o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik RS“, br. 129/2007, 83/2014 - dr. zakon, 101/2016 - dr. zakon, 47/2018 i 111/2021 - dr. zakon) definisani su organi jedinice lokalne samouprave (opštine odnosno grada): skupština opštine/grada, predsednik opštine/gradonačelnik, opštinsko/gradsko veće i opštinska/gradska uprava.

Uzimajući u obzir navedene zakonske odredbe mišljenja smo da u finansijskim planovima mesnih zajednica ne treba planirati izdatke na ekonomskoj klasifikaciji 511 – Zgrade i građevinski objekti. Sva ulaganja u zgrade i građevinske objekte koje koriste mesne zajednice treba planirati u okviru razdela direktnog korisnika budžetskih sredstava opštinske/gradske uprave, kao nosioca prava javne svojine i kao organa nadležnog za sprovođenje investicija i to planiranjem posebnog projekta u okviru programa čijem cilju doprinosi taj konkretan projekat.

Izdatke na ekonomskoj klasifikaciji 512 – Mašina i oprema, mesne zajednice mogu planirati, s tim što se mora obezbediti da se prilikom nabavke istih, vodi računa o primeni odredaba Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 91/2019), odnosno o primeni načela ovog zakona na način koji je primeren okolnostima konkretne nabavke u slučajevima kada vrednost nabavke dobara ne prelazi prag do kojeg se ovaj zakon ne primenjuje. Takođe, ukoliko planira nabavku mašina ili opreme, potrebno je obezbediti da mesna zajednica kao indirektni korisnik budžetskih sredstava vodi pravilnu pomoćnu knjigu osnovnih sredstava i da je ista usaglašena sa glavnom knjigom opštinske/gradske uprave kao direktnog korisnika.

Nesporno je da je odredbama čl. 16. i 17. Zakona o komunalnoj miliciji, između ostalog, propisano ovo što je navedeno u pitanju.

Međutim, članom 3. stav 4. ovog zakona propisano je da načelnik komunalne milicije i komunalni milicionari (u daljem tekstu: pripadnici komunalne milicije), u obavljanju poslova iz delokruga komunalne milicije, imaju posebna ovlašćenja utvrđena ovim zakonom, uključujući i ovlašćenja za upotrebu određenih sredstava prinude.

Takođe, čanom 35. određeno je da komunalni milicionar, pored uslova predviđenih propisima iz člana 34. ovog zakona (na prava i dužnosti iz radnog odnosa komunalnih milicionara primenjuju se propisi koji uređuju prava i dužnosti iz radnog odnosa zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, ako ovim zakonom nije drukčije uređeno), mora da ispunjava i posebne uslove, i to da:

1. ima psihofizičku sposobnost potrebnu za obavljanje poslova komunalne milicije koju utvrđuje Zavod za zdravstvenu zaštitu radnika Ministarstva unutrašnjih poslova i izdaje lekarsko uverenje o tome na način predviđen za proveru psihofizičke sposobnosti policijskih službenika;
2. ne postoje bezbednosne smetnje za obavljanje poslova komunalnih milicionara;
3. ima položen ispit za komunalnog milicionara (u daljem tekstu: ispit);
4. ima stečeno najmanje srednje obrazovanje u četvorogodišnjem trajanju i najmanje jednu godinu radnog iskustva u struci.

Iz ovih zakonskih odredbi jasno je da i načelnik komunalne milicije mora da ispunjava ove posebne uslove, odnosno potrebno je da ima psihofizičku sposobnost potrebnu za obavljanje poslova komunalne milicije (uverenje), da prođe bezbedonosnu proveru i da ima položen ispit za komunalnog milicionara kojem predhodi stručno osposobljavanje za obavljanje poslova komunalnih milicionara.

Da bi polagao ispit za komunalnog milicionara, kandidat za komunalnog milicionara, kao i načelnik komunalne milicije, u skladu sa odredbama Pravilnika o stručnom osposobljavanju za obavljanje poslova komunalnih milicionara („Službeni glasnik RS“, broj 148/20), potrebno je da se stručno osposobi za obavljanje poslova komunalnog milicionara koje se sprovodi po Programu stručnog osposobljavanja za obavljanje poslova komunalnog milicionara, koji sprovodi ministarstvo nadležno za unutrašnje poslove, u saradnji sa ministarstvom nadležnim za sistem lokalne samouprave.

Stručno osposobljavanje za obavljanje poslova komunalnog milicionara sprovodi se radi osposobljavanja kandidata za komunalnog milicionara za zakonito i efikasno obavljanje poslova i primenu ovlašćenja komunalne milicije, a provera stručne osposobljenosti kandidata za komunalnog milicionara sprovodi se radi utvrđivanja da li je kandidat za komunalnog milicionara, u skladu sa programom stručnog osposobljavanja za obavljanje poslova komunalnog milicionara, stekao znanja i veštine neophodne za obavljanje poslova, odnosno primenu ovlašćenja komunalne milicije.

Članom 13. Zakona o podsticajima u poljoprivredi i ruralnom razvoju ("Sl. glasnik RS", br. 10/2013, 142/2014, 103/2015 i 101/2016), propisano je da organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu da utvrđuju mere podrške za sprovođenje poljoprivredne politike za područje teritorije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, osim direktnih plaćanja, a koja se ne odnose na regrese za troškove skladištenja u javnim skladištima i regrese za reproduktivni materijal i to samo za veštačko osemenjavanje, kao i mere politike ruralnog razvoja za područje teritorije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Sredstva za sprovođenje poljoprivredne politike i politike ruralnog razvoja obezbeđuju se u budžetu  jedinice lokalne samouprave i koriste se u skladu sa programom podrške za sprovođenje poljoprivredne politike i politike ruralnog razvoja. Program podrške donosi nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno nadležni organ jedinice lokalne samouprave, uz prethodnu saglasnost ministarstva. Podrška sprovođenju poljoprivredne politike i politike ruralnog razvoja u jedinicama lokalne samouprave ne može biti u suprotnosti sa nacionalnim programima donetim u skladu sa zakonom kojim se uređuje poljoprivreda i ruralni razvoj.

Članom 13. Zakona o podsticajima u poljoprivredi i ruralnom razvoju ("Sl. glasnik RS", br. 10/2013, 142/2014, 103/2015 i 101/2016), propisano je da organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu da utvrđuju mere podrške za sprovođenje poljoprivredne politike za područje teritorije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, osim direktnih plaćanja, a koja se ne odnose na regrese za troškove skladištenja u javnim skladištima i regrese za reproduktivni materijal i to samo za veštačko osemenjavanje, kao i mere politike ruralnog razvoja za područje teritorije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Sredstva za sprovođenje poljoprivredne politike i politike ruralnog razvoja obezbeđuju se u budžetu  jedinice lokalne samouprave i koriste se u skladu sa programom podrške za sprovođenje poljoprivredne politike i politike ruralnog razvoja. Program podrške donosi nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno nadležni organ jedinice lokalne samouprave, uz prethodnu saglasnost ministarstva. Podrška sprovođenju poljoprivredne politike i politike ruralnog razvoja u jedinicama lokalne samouprave ne može biti u suprotnosti sa nacionalnim programima donetim u skladu sa zakonom kojim se uređuje poljoprivreda i ruralni razvoj.

Dakle, sredstva za subvencije za poljoprivrednike, odnosno podsticaje u poljoprivredi, jedinica lokalne samouprave planira i realizuje na osnovu Programa podrške podrške za sprovođenje poljoprivredne politike i politike ruralnog razvoja za svaku budžetsku godinu, na koji prethodnu saglasnost daje nadležno ministarstvo, a donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave.  U odluci o budžetu, sredstva koja se opredeljuju za realizaciju ovog Programa razvrstavaju se u okviru Programa 5-Poljoprivreda i ruralni razvoj, programska aktivnost 0101-0002 Mere podrške ruralnom razvoju, funkcionalna klasifikacija 421-Poljoprivreda, a konkretno subvencije za poljoprivrednike razvrstavaju se na ekonomsku klasifikaciju 454-Subvencije privatnim preduzećima (obzirom da se subvencije dodeljuju registrovanim poljoprivrednim gazdinstvima).

Članom 36. Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti ("Sl. glasnik RS", br. 36/2009, 88/2010, 38/2015, 113/2017, 113/2017 - dr. zakon i 49/2021), propisano je da aktivna politika zapošljavanja predstavlja sistem mera i aktivnosti usmerenih ka povećanju zaposlenosti i smanjenju nezaposlenosti.

Članom 37. ovog zakona propisano je da osnovni dokumenti javnih politika u oblasti aktivne politike zapošljavanja jesu Strategija zapošljavanja i Akcioni plan za sprovođenje Strategije koje usvaja Vlada, na predlog Ministarstva. Izveštavanje o rezultatima sprovođenja dokumenata iz stava 1. ovog člana vrši se u skladu sa propisima kojima se uređuje planski sistem. Akcioni plan u skladu sa članom 3. stav 1. tačka 1. pored elemenata utvrđenih propisima kojima se uređuje planski sistem, sadrži i mere aktivne politike zapošljavanja.

Dalje, član 41. ovog zakona propisuje da nadležni organ lokalne samouprave može, po pribavljenom mišljenju lokalnog saveta, usvojiti lokalni planski dokument u oblasti zapošljavanja u skladu sa propisima kojima se uređuje planski sistem. Ukoliko je formiran lokalni savet za područje više lokalnih samouprava, nadležni organi lokalnih samouprava mogu, po pribavljenom mišljenju lokalnog saveta, sporazumom usvojiti lokalni planski dokument u oblasti zapošljavanja za područje tih lokalnih samouprava. Lokalni planski dokument u oblasti zapošljavanja mora biti u saglasnosti sa nacionalnom Strategijom i Akcionim planom, a lokalni planski dokument u oblasti zapošljavanja za lokalne samouprave na teritoriji autonomne pokrajine i sa pokrajinskim planskim dokumentom u oblasti zapošljavanja. Izrada i izveštavanje o rezultatima sprovođenja navedenih dokumenta vrši se u skladu sa propisima kojima se uređuje planski sistem.

Sredstva u Programu 3-Lokalni ekonomski razvoj, u okviru programske aktivnosti 1501-0002 mere aktivne politike zapošljavanja, potrebno je planirati u odluci o budžetu u skladu sa Lokalnim akcionim planom zapošljavanja, kao i za namene utvrđene u tom planu i rasporediti ih na odgovarajuće ekonomske klasifikacije (aproprijacije/pozicije). S tim u vezi, napominjemo da je u skladu sa ranijim preporukama za pripremu odluka o budžetu, sredstva za ovu programsku aktivnost treba planirati na funkcionalnoj klasifikaciji 412-Opšti poslovi po pitanju rada, odnosno na ekonomsku klasifikaciju 464- Dotacije organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja (464141-Tekuće dotacije Nacionalnoj službi za zapošljavanje), obzirom da mere aktivne politike zapošljavanja JLS sprovode u saradnji sa matičnom filijalom Nacionalne službe za zapošljavanje.

Članom 2. stav 1. tačka 31) Zakona o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020 i 118/2021) definisano je da je aproprijacija,  od strane skupštine lokalne vlasti, odnosno odlukom o budžetu lokalne vlasti, dato ovlašćenje nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti, za trošenje javnih sredstava do određenog iznosa i za određene namene za budžetsku godinu. 

Iz navedenog se može zaključiti da se subvencije za poljoprivrednike, mogu izvršavati samo sa aproprijacija planiranih u odluci o budžetu jedinice lokalne samouprave za ove namene, odnosno planiranih u okviru Programa 5-Poljoprivreda i ruralni razvoj, a u skladu sa usvojenim Programom podrške poljoprivredne politike i ruralnog razvoja. Dakle, ne mogu se izvršavati rashodi na ime subvencija poljoprivrednicima sa pozicije/aproprijacije planirane u odluci o budžetu u okviru programa 3-Lokalni ekonomski razvoj (kako je u pitanju navedeno, u vašoj odluci je to pozicija 103), obzirom da se u ovaj program ne raspoređuju sredstva za te namene.

U pogledu obezbeđivanja sadnog materijala za poljoprivrednike, odnosno o delu pitanja koji se odnosi na način zaključenja ugovora sa dobavljačem (u ovom slučaju Institutom koji proizvodi sadni materijal) i koji bi u nakon uplate u ovoj budžetskoj godini, poljoprivrednicima isporučili sadni materijal u narednoj godini, upućujemo vas na odredbe člana 54. Zakona o budžetskom sistemu, kojima je u stavu 1. propisano da obaveze koje preuzimaju direktni, odnosno indirektni korisnici budžetskih sredstava i korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje moraju odgovarati aproprijaciji koja im je odobrena za tu namenu u toj budžetskoj godini. Stavom 13. istog člana propisano je da preuzete obaveze i sve finansijske obaveze iz ovog člana moraju biti izvršene isključivo na principu gotovinske osnove sa konsolidovanog računa trezora, osim ako je zakonom, odnosno aktom Vlade predviđen drugačiji metod. 

Razumemo da JLS namerava da poveća pravednost i obezbedi jednake šanse za svu decu sa teritorije opštine, posebno decu iz ruralnih oblasti, u skladu sa čl 189. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja i da obezbedi prevoz ili nadoknadu troškova prevoza svoj deci i učenicima koji su uključeni u obavezno obrazovanje i vaspitanje. 

U skladu sa nedležnostima, JLS vrši nabavka usluge prevoza na osnovu dostavljenih relacija od strane škola odakle učenici putuju. U praksi, ukoliko nema već uspostavljene relacije, JLS moze da istu uključi prilikom raspisvanja nabavke usluge prevoza. Postoji mogućnost da JLS dotira prevoznicima sredstva za prevoz nerentabilnih linija. 

Takođe, JLS može donošenjem određenog akta, npr. Pravilnika o dodatnoj finansijskoj podršci porodici sa decom, definiše na koji način bi se ostvarilo navedeno pravo, npr.da se refundiraju troškove prevoza roditeljima od mesta stanovanja do mesta prvog autobuskog stajališta, i sl i da definiše kriterijum kojima se rukovodi u odobravanju ove ili neke slične mere.